论土地资源与土地价值

论土地资源与土地价值

——当前土地制度改革的几个重大问题

2015年07月06日15:44 来源：《国家行政学院学报》

［摘要］能否搞好土地制度改革，最重要的是正确区分和认识土地资源和土地价值。本文分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系，希望对即将开展的土地制度改革试点提供理论上的帮助。

2014年12月2日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国进行为期三年的土地制度改革试点，目前全国33个试点地区已经确定，其中有15个地区进行农村集体经营性建设用地入市改革试点，15个地区进行宅基地制度改革试点，3个地区进行征地制度改革试点。之所以征地制度试点的地区较少，是因为地方无积极性，中央也不便于强推。中央之所以先试点，是因为土地制度改革利益涉及面广且事关中国发展战略大计，进行封闭试点，风险可控，而经验可以总结，先行试点表明中央在土地制度改革上的慎重稳妥。正因为试点，就允许33个试点地区大胆去试，允许出错。以33个地区试点为基础再来进行全国土地制度改革，可以降低风险，防止出现重大的误判。

能否搞好土地制度改革，最重要的是要对土地资源和土地价值进行清晰的区分与认识。本文试图分别从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面系统讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系，从而希望能对即将在全国开展的土地制度改革试点提供理论上的帮助。

一、土地资源与土地价值

要理解当前中国的土地制度改革，首先要区分土地资源和土地价值。土地制度改革一般都要强调集约节约利用土地，要保护土地资源。土地制度改革的最终目的就是要保护土地资源。一般来讲，这样的说法也是不错的。问题是，土地是

一种十分特殊的资源，这种特殊性不仅在于不可再生，而且在于不可移动。正是土地不可移动，工商建设用地具有极大的区位优势差异。对于农业用地来讲，土地资源的核心是肥沃程度与光照、水利条件，对于工商建设用地，土地资源的核心是由于其不可移动所造成的区位优势的差异。因此，北京、上海、广州、深圳等一线城市，城市建设用地价值可以高达每亩千万元，而对于三线、四线城市，城市建设用地每亩价值可能只有几十万元。

建设用地价值除与区位有关以外，还与稀缺性有关。也就是说，中国对土地实行用途管制（世界上的其他国家也是这样），国家严格限制农地转化为建设用地，具体办法之一是由中央根据地方经济发展需要向地方下达年度新增建设用地指标，地方政府建设用地不能超过上级下达的指标上限。一般来讲，农地被占用为建设用地很难再复垦，而我国耕地十分有限，为了保护土地资源，中央下达的建设用地指标相对偏紧，就是说，与地方的需要相比，中央下达的新增建设用地指标略有不足。偏紧的新增建设用地指标有助于城市建设保持合理的经济密度。

正是相对稀缺，使城市建设用地指标具有了价值，但这个价值与因为区位而产生的土地价值是完全不同的，因为土地用途管制而产生出来的价值并不是真实的土地价值。不会因为中央每年多下达几百万亩土地指标，就因此可以产生几百万亩乘以几十万元/亩=数千亿元的土地价值财富。如果中央出台政策，鼓励地方政府通过拆农民房子来换取城市建设用地指标，则一方面拆农民房子必然会造成资源浪费，另一方面由此增加的城市建设用地指标也不可能变成新增财富。当前仍然在中国实践的城乡建设用地增减挂钩制度正是误会了土地资源和土地价值而实施已近10年的制度，增减挂钩制度应尽快废除。下文将进一步分析。

一般来说，因为土地用途管制和土地不可移动造成的土地区位差异，建设用地的价值要高于农业用地。农地的价值来自其产出，按生产粮食来计算，一亩土地种两季，产粮不过2000斤，价值3000元，扣除投入，纯收入也就在千元，租金也就在数百元，这正是当前全国农地流转的租金价格（200~800元），若按5%的利率来算，农地价值最多也就2万元/亩。而即使在四线城市，城市建设用地最少也有几十万元/亩。

为什么建设用地价值要高于农地，甚至要高很多倍？其中原因正是前述土地不可移动造成的区位差价和国家土地用途管制。根本则是经济发展和城市扩张。

随着二、三产业的不断发展，城市聚集人口越来越多，人口的城市化必然要伴随有土地的城市化。城市是典型的聚集经济，对于聚集经济来讲，区位极其重要，北京三环以内的房价至少要5万元/m2，而远郊地区的房价可能只有1万多元/m2。房价最终反映为地价。同时，土地不可移动，城市扩张只能平面推进，因此，城市新增建设用地只可能在城市扩张推进面的郊区获取。经济越发展，城市规模越大，聚集程度越高，区位差异就越明显，建设用地就越是价值高。

而国家相对偏紧的新增建设用地供给进一步推高城市建设用地的价值。

也就是说，建设用地价值不是凭空而来的，也不是说将农地转用为建设用地就可以创造出价值来的，而是因为经济发展和城市扩张需要在特定位置土地上形成经济积累，从而在特定区位土地上附着了价值。没有经济发展和城市扩张，没有经济聚集的需要，就不会有城市建设用地的价值。

进一步说就是，经济越是发达，城市化越快，城市规模越大，附着在建设用地上的价值就越大，建设用地就越值钱。沿海发达地区和大中城市是中国经济最发达的地区，也是经济聚集最集中的地区，这些地区的建设用地就最值钱。而一般农业型地区，经济不够发达，也缺少经济聚集的条件，这些地区的建设用地就不值钱。

正是发达地区建设用地上附着有很高的价值，土地值钱，如何分享土地价值就成为各方利益主体争夺的焦点，各方利益主体都援引于己有利的制度来博取最大利益，甚至不惜采用暴力（并不只是政府的强征土地，而且尤其也要包括钉子户的暴力抗征）。土地上附着的巨大价值和各方利益主体的激烈争夺，使得发达地区现有土地制度难以应对，因此有了越来越强烈的对现有制度进行清晰界定的需要，以及对现有制度进行改革的需要。发达地区的政府往往也有比较好的财政收入，当然也有更大的获得新增建设用地的需求，以及通过改革来解决问题的动力，因此，沿海发达地区和大中城市郊区自发出现了各种土地制度创新。总体来讲，这些土地制度创新一是要突破中央新增建设用地指标限制，增加城市建设用地，二是往往倾向给作为土地承包人的农民以越来越大的利益。

沿海发达地区的土地制度创新不仅吸引了学者的关注，而且引起政策部门的高度关注。学界和政策部门的关注使发达地区的土地制度创新在全国层面具有了