财政不完全契约下我国财政支出优先次序的选择——兼论我国公共服务型财政的构建

第三，财政契约完全是由一种博弈的关系来决定 的。政府对不同公共产品支出不同，主要还在于不同 的受众对公共收益的敏感度不同，以及其争取利益的 能力不同。一般来讲，只有大多数人能够享受的产品 才能算是公共物品。而这部分人财力的欠缺，使其在 公共选择中只能是被动的接受者，而不是主动者。私 人权利的扩大可以增加契约的完整性。
从图３可以看出，维持性支出中行政管理费支出 占财政支出的比重过大，高于所有收入水平国家的平 均值，比同等收入水平的中等收入国家要高出将近１０ 个百分点。而国防费明显偏低，低于所有高、中、低收 入国家的平均水平。经济性支出所占比重明显高于 其他国家。如果加上政府性基金和预算外资金用于 经济事务方面的支出，我国政府经济性支出所占比重 会更高。虽然中国有着特殊的计划体制和体制转型 的背景，但也存在着对竞争性投资领域的过度介入。 而我国社会公共服务支出所占比重的总体水平接近 低收入国家水平，但还远远没有达到中等收人国家水 平，相差１０多个百分点。与高收入国家政府公共服 务水平的差距更大。
我国财政支出的这一次序比重可以用心理账户 理论进行解释。心理账户理论的核心是收入具有不 可替代性。不同的收入来源的不同、花费的不同以及 核算频率的不同都会影响到决策者的行为 （Ｔｈａｌｅｒ）［６｜。赫斯·Ｍ．史弗瑞和理查德·Ｈ．泰勒（Ｓｈｅ． ｆｒｉｎ ａｎｄ Ｔｈａｌｅｒ）认为，居民的心理账户体系将其财富 分为三部分：即期的可使用的收入、即期的资产和未 来的收入【７｜。在行为生命周期模型（ＢＬＣ）中，居民花 费每一美元的诱惑取决于这个美元在心理账户中的 位置：即期的收入最有诱惑力，即期的资产次之，最后 是未来的收入。
三、财政支出优先次序的心理账户分析
按照财政支出功能，将财政支出分为维持性支 出、经济性支出和社会公共服务性支出三大类。其中 维持性支出包括国防费、行政管理费；经济性支出包 括基本建设支出、增拨企业流动资金、地质勘探费、工 交商部门事业费、支农支出；社会公共服务性支出包 括文教科学卫生支出、社会保障支出和政策性补贴支 出。挖潜改造资金和科技三项费用中前者属于经济 性支出，后者属于公共服务性支出。按照世界银行 （２００２年世界发展指标》的划分标准，年人均ＧＤＰ达 １０ ０００美元以上的为高收入国家；１ ０００美元到１０ ０００ 美元之间的为中等收入国家；１ ０００美元以下的为低 收入国家【５】。我国属中等收入国家。将中国政府各
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／／一
政赤字
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财政结余
图１ 政府的公共服务支出倾向
政府的公共服务支出倾向以参照点０为界表现 为两种形态。当政府面对确定的财政收益（结余增 加）时，公共服务支出倾向通常是凹函数，形状比较 缓，政府是风险厌恶型的；政府面对一定的损失（财政 赤字）时，公共服务支出倾向是凸函数，形状相对陡， 政府此时是风险追逐型的。图１表明，政府支出行为 是以财政状况的好坏为出发点的。从财政的角度考 察，便会发现政府的行为是一个在财政不完全契约框 架下博弈的过程，总是引起权利的变动。当政府财力 宽裕的时候，政府没有必要去做引起民众反感的事 情。公共支出政策要么不出台，要么出台必须保证确 有收益。而且，良好的财政运行状况也使得其有能力 确保支出政策的成功。政府在契约的缔结过程中更 多地考虑公众的意愿。因为，足够的财政资金可以保 证政府考虑的是一个长期的收益增加。而当政府面 对巨大的财政压力时，其偏好的是一种赌博的行为， 目的在于通过较少的损失试图赢得巨大的潜在收益。 这种状态下政府首要的目标就是获得当期的财政收 入。财政的窘境限制了政府保证契约成功的能力。 一个稳定预期的契约是经济增长的必要保证，政府因 为财政危机破坏契约的行为使得诺斯悖论成为常态， 政治租金最大化与政府财政收入最大化两大目标耦 合的几率很小。
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项财政支出占总支出的比例与高收人国家、中等ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ入 国家、低收入国家的平均水平相比较，结果如图３所 示。
图３财政支出功能分类的国际比较（％） 注：表中国际数据来源于国际货币基金组织｛ｇｏｖｅｒｎ． ｍｅｒｉｔ ｆｉｎａｎｃｅ ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ ｙｅａｒｂｏｏｋ（２００１）），我国为２００１年决 算数
２０１０年第１期 （总第１５２期）
理论探讨
ＴＨＥＯＲＥＴＩＣＡＬ ＩＮＶＥＳＴＩＧＡＴＩｏＮ
Ｎｏ．１，２０１０ Ｇｅｎｅｒａｌ．Ｎｏ．１５２
财政不完全契约下我国 财政支出优先次序的选择
——兼论我国公共服务型财政的构建
娄峥嵘
（徐州师范大学管理学院，江苏徐州２２１００９）
摘要：由于财政契约的不完全性，使得政府在不同的财政约束下可以相机抉择。我国财政的连年赤字，政 府通过不完全契约部分的执行，导致社会性公共服务支出的缺失。其实质是政府心理成本的变化，在政府面对巨 大的财政压力时，首要的目标是获得当期的财政收入，而支出的优先次序则是依公共产品的纯度渐次减少。法律 等制度资源的强制性可以促进财政契约关系的完全性，从而在一定程度上有利于公共服务型财政的构建。
收稿日期：２００９—１０—０６ 基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学基金资助项目《地方政府公共服务市场化的行政伦理危机控制》阶段性成果 （０７ＳＪＢ６３００２７） 作者简介：娄峥嵘（１９７１一），女，江苏徐州人，副院长，副教授，博士，从事政府职能研究。
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万方数据
共权利转化，又转化为个人权利的过程。此处的政府 就是一个简单的代理者，因为个人权利向公共权利的 转化是需要法律的界定的，政府的责任就是在法律界 定的范围内进行收支。在私人权利向公共权利转化 又由公共权利转化为私人权利的过程中，其实就是一 个不完全契约的完成过程，即政府财政收支的过程是 一个典型的不完全契约的过程。
关键词：展望理论；财政不完全契约；心理账户；公共服务型财政 中图分类号：粥１２．４ 文献标志码：Ａ 文章编号：１０００—８５９４（２０１０）０１一０１４０一０４
中国虽然正在向公共财政的方向迈进，但各级政 府在本质上仍未彻底成为公共服务组织，而是政治实 体和经济实体的合体，政府职能仍带有计划经济时代 的痕迹，其表现就是政府对市场侵占过多，而且在追 逐自身经济利益的激励下支出结构向政府消费支出 和经济投资倾斜，同时摆脱一些无利可图的基本公共 服务责任，造成政府职能缺位和越位并存的局面。对 于我国的经济型财政而非公共服务型财政，文献更多 地从体制转轨中的政府强制性制度供给、后发国家不 同发展阶段的财政支出规律、准财政联邦制下以ＧＤＰ 为中心的政绩考核机制中的财政竞争和公共治理民 主机制的约束缺失等视角进行解释，本文试图将财政 看做不完全契约，从展望理论（Ｐｒｏｓｐｅｃｔ Ｔｈｅｏｒｙ）这一 新的视角对我国公共服务型财政的构建作一解读。
将个人的心理账户对接到政府的心理账户上，不 同的政策对政府心理账户的影响也不同，因而具有不 同的选择次序。这种选择的次序是由政府的心理账 户决定的，它直接决定了契约完全的程度。政府心理 账户的本质是将政府不同的公共收入与公共支出划 归不同的心理账户，不同的账户收支不同，不同的收
运用展望理论研究政府行为，国内进行尝试的并 不多。一个重要原因是展望理论的不足受到传统经 济学的批评，经济学家对其不足最主要的评价是，卡 尼曼和特弗斯基（Ｄａｎｉｅｌ Ｋａｈｎｅｍａｎ ａｎｄ Ａｍｏｓ Ｔｖｅｒ— ｓｋｙ）的结论是通过实验得出的，行为者的选择是在一 种没有实际的货币交易的条件下作出的。而笔者认 为恰恰是这一不足决定了该理论对政府行为研究的
一、财政的不完全契约性质
格罗斯曼（Ｇｒｏｓｓｍａｎ）、哈特（Ｈａｒｔ）和莫内 （Ｍｏｏｒｅ）等人近十年来提出并发展起来了“不完全契 约”（Ｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅ Ｃｏｎｔｒａｃｔｓ）理论。他们认为由于有限 理性、信息不对称、语言以及合作偏好的约束，契约是 不可能完全的【２－３］。公共产品的提供存在着搭便车 的现象，集体选择的结果是一部分人组成政府，向另 一部分人征税，并将其用于公共的支出。于是契约国 家开始出现，相应地财政也就成为一种个人权利向公
第二，财政契约的执行也具备不完全契约的特 征。比如，权利与义务不能完全一一对应、信息不对 称、政府在其中的机会主义等，都使得法律只是规定 了私人权利与公共权利转移的显性的直接的内容，对 于一些隐性的间接的内容则没有涉及。如将税收的 特性定义为强制、无偿、固定性，而通过预算法明确规 定了政府的支出范围，这都是完全契约规定的内容。 这在政府的预算报告中一般是以经常项目来表示的， 可以看做相对完全的契约内容。而对于一些通货膨 胀、债务等可以给政府间接带来收入的项目，则没有 纳入法律规定的契约之中。这固然是为了防止束缚 政府的手脚，但却实在是一个不完全的契约的例证。 从这个意义上说，非完全的契约部分给了政府相机抉 择的可能性。
适用性。如果这种批评对于一种市场的交易还是适 中的话，那么，对于一种非市场化的交易，即政治选择 则是不合适的。展望理论运用的是非货币化交易的 研究方法，与政治过程的运行态势非常相似，政治选 择本身就是一种不能用货币进行计量的行为。这种 特点同时也决定了政治选择难以通过常规的严格的 数理推导进行验证，较为可行的证明方法是通过一种 显示性偏好来进行逆向推理。展望理论阐明了在不 确定环境中行为者制度安排的目标问题…１，对于分析 政府处在财政不完全契约环境中的行为选择具有一 定的借鉴作用。
政府的支出由各种不同的形式组成，这些形式在 政府心中有着不同的效用。这主要是由公众对支出 要求的强烈程度决定的。从财政的概念来讲，就是契 约执行的程度及方法对政府效用的影响。在财政充
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裕的时候，政府会尽可能执行契约中完全的部分，即 在支出的时候，政府愿意尽可能地进行符合长期民众 意愿的支出。比如，转移支付中的对穷人的救济、社 会保障的建设、以及抵御外部入侵的军事支出等等。 随着财政盈余的减少，不完全契约执行中的条款会越 来越多。而财政亏空时，正好是相反的运行机制。政 府通过不完全契约部分的执行，影响到了民众的福 利。这种变化主要因为政府的心理成本发生了变化， 其贴现率会变得较高。政府作为一个执行者，会选择 短期内增大收入、减少支出的举措。如此一来，政府 就不会考虑可能给其带来长期财政收入的制度建设 的投入，而且政府还会将本来应负的责任放弃。