完善我国多元化纠纷解决机制的对策研究(一)

完善我国多元化纠纷解决机制的对策研究(一)人类社会只能在秩序中存在和发展，然而，由于资源的稀缺、利益归属的不同和价值取向的差异等因素的存在，人类从其产生的那一天开始，就有矛盾、就有纠纷、就有冲突，时时对社会的有序与和谐构成破坏。

因此，解决纠纷以维持或恢复秩序的平衡就成为人类社会面临的一项重要任务。

就我国而言，当前和今后一个时期是人民内部矛盾凸现、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期，在这一时期，社会矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强，与之而来的是纠纷呈多样化、群体化、复杂化态势不断增长，社会的稳定与和谐面临严峻挑战。

①在这一背景下，单靠某一种方式或某一种力量已较难有效化解矛盾纠纷，建立一种在法治基础上、能够满足社会主体多种需求的多方面、多层次的矛盾纠纷多元解决机制成为保障和实现社会和谐的客观需要，对于和谐社会的构建具有重大的现实意义。

基于此，笔者试图立足国情，并结合国内一些地区的有益实践，就我国多元化纠纷解决机制的完善提出建议。

一、总体思路要完善我国的多元解纷机制就必须首先弄清其存在的主要问题。

应该说，我国的纠纷解决机制从来都不是单一的，且部分地区在最近几年的实践中也取得了一些突破和发展，但总体上看，还有诸多缺陷或不足，主要体现在：第一，资源配置不尽合理，重诉讼解决轻非讼解决，致使诉讼外的解纷方式被边缘化，未能保持持续健康发展；第二，纠纷解决机制未能形成一个有机协调统一的整体和解纷链，非讼解决机制各方式之间、诉讼与非诉讼之间缺乏必要的衔接，各类解纷机制各自为政的现象突出，导致解纷效率低下，解纷能力退化；第三，未能完全明确各解纷主体的分工和责任，致使各主体相互推诿，解纷不及时；第四，国家法和民间社会规范的冲突未能得以有效缓解，导致纠纷解决社会效果差；第五，解纷的社会力量和资源未能充分调动，大量纠纷未经过滤即以案件形式进入司法渠道，而由于诸多因素的影响，导致“案结事不了”的情况时有发生，涉法涉诉上访大幅增加，诉讼解决纠纷的公信力遭受威胁。

针对这些问题，笔者认为：多元解纷机制应以定纷止争、有效化解矛盾纠纷为基本目标和价值取向，在这一指向下，国家应根据解纷的总体有效需求制度性供给多元、多方位、多层次的、能满足或适应不同需求的纠纷解决方式，并合理匹配资源；这些方式之间既要能相对独立、可供选择，又要能紧密对接、协调共存，对内能够相对独立的结成一个以诉讼（司法审查）为纠纷解决最终手段和最后保障的、动态有机统一的纠纷多元解决整体机制，即纠纷解决的多元一体化；同时，这一整体机制作为子系统，对外还应能够和综治、维稳、平安建设、社会管理、信访等外部相关工作机制相衔接、兼容。

按照这一思路，结合我国现存的主要问题，笔者认为多元解纷机制的完善既包括国家制度层面的完善也包括工作中的完善，并以后者为主；而在制度完善中，既包括国家制度的完善也包括地方制度的完善，并以后者为主。

在当前和今后一个时期，完善的重点是非讼纠纷解决机制（其中又以民间调解解纷机制和行政解纷机制为主），因此，资源的配置应相应向其倾斜，在政策上，应注重培育并促进新型民间解纷机构的发展；完善的关键是要实现各解纷机制之间的“无缝对接”。

二、目标模式综合前面的分析，我国的多元解纷机制宜按照一个“54321”的目标模式（见下图）进行完善，其主要内涵和要求为：多元化纠纷解决机制（外部机制）（注：单向实箭头表示纠纷能够以一种方式获得独立最终解决；单向虚箭头表示纠纷可能经过的解决方式或阶段；双向实箭头表示相互有关联和影响。

）（一）至少涵括五种解纷方式所谓多元就是指解纷方式的多样形态，在这个意义上，各解纷方式成为多元解纷机制的基本构成要素，搭建起了解纷机制的“骨架”。

解纷方式的多与寡直接表明了国家向社会提供的解纷“公共产品”的多与少，能否满足当事人的解纷需求和选择。

当然，解纷方式并非越多越好，多而不当反而会造成资源的浪费和闲置。

结合当前我国的实际，解纷方式不应少于五种：(1)自行解纷，此种方式以当事人协商和解或私立救济为基本特征，较少占用资源，国家可以合法性为底限认可。

(2)民间解纷，主要是指无公权性质的民间机构和个人以调解为手段的解纷形式，包括人民调解、行业调解、人民团体的调解、律师调解以及由其他社会组织、中介机构、个人主持的调解等。

调解是一种传统而温和的解纷方式，易于实现社会效果和法律效果的统一，其正当性已为我国调解的实践所确认，宜着力完善发展。

(3)行政解纷，是指由行政机关承担的各种解纷形式，包括行政调解、行政裁决、行政复议、劳动争议仲裁、人事争议仲裁、农业承包合同纠纷仲裁等形式。

当前，与行政管理事项相关的纠纷层出不穷，行政机关熟悉情况、具有专业性、权威性等优势决定了其能够成为纠纷解决机制中的重要一元。

(4)仲裁解纷，在此特指具有终局性的“准司法”解纷方式—民商事仲裁。

仲裁已成为世界各国解决商事纠纷的重要方式，随着我国经济的不断发展，民商事纠纷将不断增长，仲裁将会在今后的解纷机制中发挥越来越广泛和重要的作用。

(5)司法解纷，即人民法院以司法权的行使来最终解决纠纷或审查确定其他解纷方式下的解纷结果。

在当今各国，司法解纷是最后一种也是最为权威的一种解纷方式，理应成为我国多元解纷体系中最为核心最为重要的一元。

（二）不宜超过四个解纷层次（级）理论上，每一种解纷方式都能使纠纷得到一次性解决，但实践中，纠纷的最终解决可能会先后经历多个层次或阶段。

层次越多，就会导致资源的大量耗费和解纷成本的增加，因此，国家应当合理控制解纷的层次（级），以不超过四个解纷层次为宜。

总的说来，自行解纷为第一层次，民间解纷为第二层次，行政解纷或仲裁解纷为第三层次，司法解纷为第四层次。

在这四个解纷层次中，有两点需要控制：一是经过行政解纷后不宜再经过仲裁解纷层次，二是在同一解纷层次中，不同组织主持但性质相同或近似的解纷形式不宜过多重复经过。

（三）合理处理三种关系各解纷方式之间存在平行、条件、衔接三种关系。

平行关系是指各解纷方式可由当事人自由选择、可相对独立的存在和解决纠纷，这就要求我们在制度设计或资源配置中要充分考虑各解纷方式的独有特性，以保其能相对独立的存在和发展。

条件关系是指后一解纷方式的启动需以某一解纷方式的经过为条件，例如劳动争议诉讼需以仲裁为条件。

这是国家对当事人解纷方式自由选择权的控制，从程序上强制规范各解纷方式间的对接前提。

但此种前置条件的设定会增加当事人解纷成本也会更多的耗费的解纷资源，因此，除非基于特别的立法目的或实践证明前一解纷方式能够将大量纠纷有效终结在本解纷层次而不至于向后一解纷层次继续外，不宜过多使用。

衔接关系主要是指同一解纷方式中各具体解纷形式之间的对接以及不同方式之间的对接。

根据我国实情，总体上看要下工夫大力解决好“三个衔接”，一是非讼各方式之间的衔接，二是非讼各方式与诉讼方式之间的衔接，三是多元解纷整体机制与外部相关工作机制的衔接，这三个衔接要求我们不仅要在国家层面上的制度安排中体现，而且要通过各地在管理中以问责和激励等形式予以有效保障。

（四）筑牢源末两道防线从制度层面看，以人民调解为核心的民间解纷机制是纠纷解决的第一道防线，属源头性化解矛盾纠纷，对司法诉讼效果尚不尽理想的今天更显得意义重大。

也正因如此，国家应对民间解纷机构的发展给予更多的支持，匹配更多的资源。

诉讼则是“最后一道防线”，属于纠纷的末段处理，如若纠纷不能通过诉讼最终得到公平合理有效的解决，就会导致涉诉上访增加、民怨积存，而纠纷也更易转向以非正常、更激烈、更对抗的方式解决，从而破坏整个社会的和谐稳定。

（五）形成一个整体系统从系统论的观点看，事物的最佳功效在于其构成要素在整体上的有机结合，即整体大于局部之和。

因此，我国多元解纷机制的完善必须处理好前面所述的四个解纷层次和三个关系，以使各纠纷解决机制能形成合力，充分发挥整体解纷功效。

三、主要对策建议遵循前述总体思路，并结合目标模式的基本要求，笔者认为国家应当首先完善对各解纷主体的控制管理方式，因为只有这样才能让纠纷解决机制走向一种多元下的统一，而只有在统一的解纷机制下国家的秩序和价值取向才能获得。

在此基础上，应针对实践中出现的突出问题完善运行机制。

（一）控制方式的完善纠纷的多元解决机制涉及国家性质和民间性质两种不同的主体，为免二者各自为阵或冲突导致紊乱，应将其纳入统一框架内进行控制管理以充分整合资源、发挥各自不同的解纷优势并最终服务于纠纷解决这一共同目标。

根据二者性质上的差异，建议对国家属性的主体进行责任制管理，对民间社会属性的主体（如村委会、行业协会等）实行契约式控制。

两种方式都是以责任追究为最终保障促进机制的良性运行，所不同的是前者基于法定义务，而后者基于政府与民间组织的约定义务。

责任制管理的主要目的在于明确解纷职责、把不履职或不正确履职的行为纳入追责体系，有助于克服现实中各职能部门推诿扯皮的现象。

契约式管理具有灵活性，基本思路是政府可根据需要，遵循权利义务对等原则，将解纷工作任务通过签订契约的方式分配给民间社会组织作为其义务，考核其履约情况并据此核拨经费。

契约式管理的核心是承认民间社会组织承担解纷工作的价值，树立“对价”理念，克服以往那种“只想马儿跑”却不想给“草”的现象。

这种管理方式下，政府的责任是督促检查和考核而不是指挥和领导，给村（居）委会等组织以工作的自主性，既减轻了政府的压力，也维系了法律框架内民间组织自治的纯洁性。

1.责任制管理国家层面的解纷主体主要是行政机关和人民法院，二者均由国家赋予职能、财政经费保障运行，从权责一致的角度看，对其实行责任制管理具有正当性。

就行政机关而言，完善解纷责任制管理主要有三点：(1)按纠纷所涉的主要行政管理事项划分各自的解纷范围并相应明确解纷职责。

目前，我国并未全面明确各行政机关的解纷职责（如《土地承包法》并未明确土地承包纠纷的仲裁机构），实践中，把纠纷推向法院的情况并不鲜见。

考虑到行政机关独特的解纷优势、纠纷与其工作结合的可能性、行政解纷与诉讼解纷及公民诉权不冲突等特点，建议强调并全面规范和确认行政机关的解纷职责，②以使之充分发挥解纷功效、为维护社会稳定和谐作出贡献。

(2)将解纷工作纳入行政机关绩效考核体系，实现解纷工作绩效与公务员“政治待遇”、“经济待遇”挂钩。

国家机关工作人员的切身利益或追求主要是政治待遇和经济待遇的提升，通过把解纷工作纳入绩效考核影响其切身利益，无疑会有效促使其积极行使解纷之责。

(3)将解纷工作纳入追责（问责）的范围。

如果说绩效考核重在正向激励解纷职责的履行，那么追责无疑是反向促使解纷职责的履行，有助于克服现实中各职能部门相互推诿的现象。

因此，对于那些不处理、不及时处理、不正确处理纠纷的各种行为应当纳入追责范围。

就法院而言，诉讼解纷是其法定职责，为保障其诉讼解纷职责的履行，有必要对法官的工作尽责情况进行考核评价并以此为据进行奖惩，但是考核标准（指标）的确定必须科学合理，不得有违法官的职业特点和诉讼规律。