巴西城市贫民窟的治理
在巴西皮奥伊州特雷西纳的贫民窟实施的跨部门综合计划：有关住房、基础设施和消除贫穷
背景介绍
特 雷西 纳 是 皮 奥伊 州 的首 府 ，位 于 巴西 的东 北 部 。城 市所处地 区位 于一 片过渡 生态 区 ，主 要为 热 带大 草原 的植 被所 覆盖 。城 市海拔 高度 为 ７ 米 ， ２
均 年 收人 为 ２ ０６ 元 。特 雷西 纳 的经 济 主要基 ５ ．９美 于 商 业 和服 务 业 ，由于 这 所 城市 作 为 一个 货 物与
ｏ １ ，０ ｈ ｂ ｔｎｓ Ｍ ｏ ｔ ｆ ｈ ｍ ｓｄ ｎ ｅ ｒｃ ｒ ｕ ｏ ｓｎ ｏ ｄｔ ｎ ， ｔ ｏ ｔ ｌ ｍｉ ｃ ｍｅ ｆ１ ０ ０ｉ ａ ｉ ｔ． ６ ｎ ａ ｓ ｅ ｒ ｉｅｕ ｄ ｒ ｅ ａｉ ｓ ｕ ｉ ｇｃ ｎ ｉ ｏ ｓ ｗｉ ａｍ ｎｈ ｙｆ ｌ ｉ ｏ ｏｔ ｅ ｐ ｏ ｈ ｉ ｈ ａ ｙｎ
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巴西城市化
城规X1 肖冰
一
巴西的城市化历程
• 1.19世纪以前巴西城市化的雏形阶段 • 2.19世纪巴西城市化的发展进程 • 3.20世纪巴西城市化的快速发展
1.19世纪以前巴西城市化的雏形阶段
• 1500年4月22日，葡萄牙航海家卡布拉尔发现巴西，16世纪30年代， 巴西沦为葡萄牙殖民地。由于巴西殖民地经济是建立在出口农业的基础 上，巴西最早的城市所承担的职能主要是商品的集散，城市不仅要位于 农作物产区，还要便于与港口联系。同时，城市的位置还要兼顾保卫海 岸安全的军事功能。因此，葡萄牙殖民者占领巴西后所建立的首批城市 多位于沿海地区，如巴西最早的首都萨尔瓦多(1549年)、里约热内卢 (1565年)等，整个17世纪建立的四十几座城市也全部位于从南到北的沿 海地区。但是，18世纪时，随着巴西经济发展方向的转变，城市化进程 有了新的特征。米纳斯吉拉斯等地区贵金属的发现，诱使大批采金者和 黑奴涌入内地矿区，内地城镇从此诞生并开始发展。如现今的戈亚斯城 就是在1727年由圣保罗的寻金者建立的，它的原名叫比拉沃阿，直至 1935年之前，是戈亚斯州的首府。另外，米纳斯吉拉斯的欧鲁普雷图 (原名维拉里卡)、马托格罗索州的库亚巴以及圣保罗州的坎皮纳斯等， 都是在18世纪时矿业兴起的时代建立的内地城市。可以说，这一时期国 家出口导向和趋于分散经济的城市化表现出来的是低水平的城市首位度。
二
巴西城市化过程中 的主要问题
• 1.城市化过程中区域经济差异明显 • 2.过度城市化 • 3.贫民窟问题突出
1.城市化过程中区域经济差异明显
• 20世纪30年代之后，中心城市的演化和工业化使区域经济不 平衡加剧(见表2)。在1949年，东南部的GDP占了全国的三分之 二(67.5%)，其中一半就是由圣保罗生产的(36.4%)，而东北部 的份额还不到14%，南部为15.2%，北部和中西部都是1.7%。 1995年，东南部、东北部、南部、北部和中西部分别为57.2%、 13.7%、17.4%、4.9%、6.9%。东南部尤其是里约热内卢和圣保 罗的快速增长导致了人口由落后地区和乡村地区流出，推动了大 都市的进一步发展。到1960年，圣保罗超过了里约热内卢成为 巴西最大的城市，城市人口将近380万人，里约热内卢有人口 330万人。 • 巴西城市主要集中在东南部的沿海地区，区域城市化水平差异很 大。虽然政府在1970年代后采取了一系列的经济一体化政策， 但是仍然没有改变这种局面。1940—1980年间，人口超过2万人 的城市中，城市人口在东南部的份额由64%降低到59%，北部由 3%增加到4%，东北部由21%下降到19%，南部由12%上升到 13%，中西部由零上升到5%。
巴西城市化的问题及其对中国的启示
百花论坛1.1过度城市化与滞后城市化巴西属于过度城市化国家，巴西的过度城市化大约始于1950年。
1950-1980年的30年间，巴西的城市化水平从36.2%上升到了67.6%。
而同样的城市化水平增幅，发达国家多花了20年才实现。
在这一城市化增幅内，发达国家的人均国民生产总值增加了2.5倍，而巴西只增加了60%，这说明巴西的城市化进程与经济发展水平严重脱节。
到1996年，巴西城市化水平达到78.4%，2000年为81.4%，而同期世界平均水平仅为46%。
过度城市化带来的首先是城市人口过度膨胀。
1950-1970年间，城市人口以每年大约5%的速度增长，乡村的人口增长还不到2%；1970年之后，城市人口的增长有所下降，但仍然大于2%，而乡村人口却呈现出负增长。
第一大城市圣保罗1950年人口为250万人，1980年达到1350万人；同期，第二大城市里约热内卢人口由290万人增加到1070万人。
现在全国51%的人口居住在10万以上人口的城市中，其中9个大都市占全国人口的29%。
其次是城市失业问题严重。
在巴西城市化进程中，城市经济发展所创造出的就业机会远远满足不了不断扩张的城市人口的就业需求。
1998年以来，巴西的失业率保持在两位数以上。
三是收入分配两极分化。
巴西贫富差距的悬殊程度在世界上是有名的，1960年基尼系数为0.5，1995为0.6。
1999年，占巴西人口1%的富人拥有国家53%的财富，而占人口20%的贫困家庭仅拥有2.5%的社会财富。
同年，全国贫困人口为5410万人，占总人口的34.9%。
赤贫人口为1360万人，占总人口的8.7%。
四是城市环境恶化。
由于城市规划的滞后和人口的迅速膨胀，城市环境遭到严重破坏。
圣保罗已成为世界第四大受污染严重的城市。
与巴西不同，我国的城市化属于明显的滞后型城市化，也就是城市化水平落后于工业化水平。
据经济学家分析得出，城市化率与工业化率之间的合理比例范围是1.4-2.5:1，但中国的城市化率与工业化率比例一直小于1。
巴西解决社会发展问题的措施与启示
巴西落后地区开发的经济与社会成效评价内容提要巴西作为经济开发较早的发展中大国，早在20世纪初就已出现严重的二元经济，以致巴西政府在50年代末下定决心，要通过立法措施和行政干预，开发落后地区，缩小区域差距，形成协调发展。
对于这场为期40多年的开发过程，笔者利用巴西方面的统计数据，分析了所取得的经济成效和社会成效，认为这种开发给巴西带来了各区域差距大大缩小、各州间差距相对缩小、社会差距明显缩小的可喜局面。
在此基础上，作者提出了巴西落后地区开发中值得中国进一步研究的课题。
关键词巴西经济落后地区经济开发区域政策巴西作为发展中大国，早在20世纪初就已出现严重的二元经济结构。
在独立前后的几个世纪中，巴西迎合欧洲和北美的需要，利用农业和矿产原料开发来发展经济。
这些产业的开发步骤是，18世纪首先开发东北区的橡胶业，而在橡胶业于19世纪萧条后，着手开发东南区的采掘业；在东南区采掘业20世纪以来失势后，重点开发南方区的制造业。
正是巴西这种各地开发的时间不一和产业不同，导致了新兴产业与衰败产业隔离、发达区域与蛮荒区域共存、北贫南富“两个巴西”困境的出现。
面对这种两个巴西的强烈反差，巴西政府于20世纪50年代末下定决心，要通过立法措施和行政干预，逐步缩小区域差距，形成协调发展的局面Q)。
为此，巴西政府主要采取了两项重大举措：一是政府毅然决定将首都迁往人烟稀少的内陆地区，新建巴西利亚，带动整个内陆地区的快速发展；二是政府连续40多年坚持不懈地实施各种开发落后地区的计划，对东北区、北方区和中西区实行融资优惠、税收优惠和吸引国有企业投资的政策，再加上适当分散大城市经济活动，构成了巴西政府开发落后地区的全貌。
一经济开发成效的评价纵观巴西开发落后地区、特别是开发全国最落后的北方区和东北区的经济成效，可以看出下列明显特点：一是从区域角度看，两个巴西之间的收入差距已明显缩小，特别是最富裕地区与最贫穷地区之间的差距倍数已大大缩小，但各区域差距缩小的幅度不一；二是从各州角度看，富裕的第一巴西阵营大大扩充，最富裕的州与最贫穷的州之间的差距缩小了，无论北方区还是东北区都有若干个州的发展接近了全国平均发展水平，但上述两个区域同时也有若干州的发展仍低于全国平均发展水平。
“贫民窟”治理：巴西的行政实践与经验借鉴
拓 措 ，不 仅 面 临 棚 户 区居 民居 住 条 件 的改 善 问题 ， 本文选择贫 民窟规模 、特质 、治理等方 面具有一 还 涉 及 到棚 改 之 后 棚改 社 区 的治理 问题 。有 学 者 定典 型性 的 巴西 为参 照 ，核 心 问题 聚焦 于 巴西 贫
住 区 ，被 视 为 制 约城 市 均 衡 发展 的痼疾 。 随着 我 化 等 方 面 的显 著 特 征 ，带 来 了 比一 般 意 义 上城 市 国城 市化 进 程 的加快 ，棚 户 区改 造 （以下 简 称 为 社 区治理更 为复杂的命题 。同时也应注意到 ，棚
“棚 改 ” ） 问 题 日益 受 到 政 府 部 门 和 学 界 的 关 改社 区虽 然实 现 了居 民居 住 环 境 的重 要 变 化 ，但 注 。 近 年 来 ，国 务 院 曾 连 续 颁 发 推 进 棚 改 工 作 居民经济收入 、生活水平 的持续改善依然是应对
层面应对以棚改社区为重点的城市贫困问题三个 窟的主要形 态和代名词 ，与棚户 区、非正规住宅
方 面的借 鉴 意义 。
内涵相似 ，符合联合 征 的地 区 ：不充 足 的安全 饮 用 水 、不 充 足 的 巴
二 、巴西贫 民窟的历史渊源及外化表现 卫 生 和基 础 设 施 、房 屋 质 量差 、过 渡拥 挤 、不 安
展 遭 遇 了一 系 列 困难 ，包 括 生 活 空 间 的 边 缘 化 、
社 区人 口的老 龄化 、贫 困 问题 的代 际化 、社 区管
棚 户 区是 密集 在 城 市角 落 或 外 围 的建 筑 密度 理 的弱化 、消费 收人差距 的扩 大化 等问题∞】。可
从巴西“贫民窟”现象反思城市流动人口管理
是规模 庞 大。据介 绍 ， 巴西 ， 在 所谓 的“ 民 贫
窟” 主要是指 临时搭 建 的简 陋住 房 的集 中地 ， 民 ， 居
一
般在 ５ 以上 ， 民窟 一般房 屋 建 筑无 序 ， ０户 贫 占用
他人或公 共 土地 ， 乏主要 卫 生等 服务 设 施 。这 样 缺 的贫 民窟在 巴西多 达 ４０ ００个 ， 仅 在 里 约 热 内 卢 仅 州 ， 民窟就 有 近 千个 ， 贫 而且 这 个 数 字还 在 不 断 上 升 。联合 国今 年 的一 份研究 报 告称 ， 巴西 的贫 民窟 人 口仍 然在 以每 年 ０ ３ ％ 的 速 度 增 长 。 预 计 到 ．４ ２２ ００年 ， 将有 ５ ０ 巴西人居 住在 贫 民窟 内 ， ５０万 占全
《 策咨询通 讯） ０ ７ ・ ５ 决 ２０ 年 第 期
没有 政 府 机 构 ， 有 警 察 局 ， 有 贫 民窟 居 民的 自 没 只 治组 织—— “ 民协 会 ” 居 。居 民协 会 负 责 与 政府 协 作 ， 决居 民 的生 活 问题 。政 府 要 推 进 公 共 政 策 ， 解 需 要 这些 自治 机 构 的配 合 。游 客 和 新 闻记 者 要 进 入贫 民窟 采访 ， 经 警察 局 批 准 后 ， 需 得 到 自治 在 还 机 构 的 同意 。贫 民窟 实 际 上 就 成 为 里 约城 的一 块
山顶的地方 ， 很多房 屋是 用木板 围起来 ， 面盖着 塑 上 料 布或铁皮 、 油毛 毡 。居 民随意接 拉 电线 ， 而且 污水 遍 地流 ， 蟑螂到处 爬 。在 里约城 的几天 中 ， 我们 到处 看 见成片 的贫 民窟 ， 中里 约 城南 部 的 罗西 尼奥 贫 其 民窟居 民达 ３ 万 ， 是拉 美也是 世界最 大的贫 ０多 据说 民窟 。特别令 人感 到 奇怪 的是 ， 本应 该 是 富人 聚 原 集 的临海 山坡 ， 在里约城 大多被“ 民窟” 贫 占领。 巴西 的贫 民窟现 象特 别是 里 约 城 的 “ 民窟 ” 贫
巴西城市化模式的分析及启示_李瑞林
1文章编号2 1002-2031(2006)04-0093-06巴西城市化模式的分析及启示李瑞林 李正升1摘 要2 巴西是世界上经济较为发达的发展中国家,城市化水平相当高。
但是,它的城市化先于工业化,属于过度城市化模式。
20世纪30年代之前,巴西主要依靠外来移民推动其城市化进程,属于无工业化的城市化;之后,工业化起步,进一步加速了城市化的发展。
但是,由于历史、政策等多方面原因,巴西在城市化过程中出现了区域不平衡和过度城市化、贫民窟等严重的城市问题。
研究巴西城市化发展的经验和教训,对我国城市化进程中实现城乡协调和可持续发展具有一定的启示作用。
1关键词2 巴西;城市化;城市问题1中图分类号2 F299.11;F 291.1 1文献标识码2 A1作者简介2 李瑞林(1978)),女,汉族,云南石林人,南开大学经济研究所博士研究生,研究方向为空间经济学。
1基金项目2 教育部一般规划项目/东部隆起和中部塌陷的经济学分析(05J A790038)0阶段性成果。
1收稿日期2 2006-02-141修回日期2 2006-03-31从城市化与工业化发展水平的关系看,世界各地区的城市化状况可分成四种模式:同步城市化、过度城市化、滞后城市化和逆城市化。
同步城市化是指城市化的进程与工业化和经济发展的水平呈显著的正相关关系。
过度城市化又称超前城市化,是指城市化水平明显超过工业化和经济发展水平的城市化模式。
滞后城市化是指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化模式。
逆城市化是指城市市区人口尤其是大城市市区人口郊区化、大城市外围卫星城镇布局分散化的城市化模式。
巴西是世界上经济较为发达的发展中国家,它的城市化先于工业化,属于过度城市化模式,2000年的城市化率为81.4%,而同期世界平均水平仅为46%。
20世纪30年代之前,巴西的城市化主要靠外来移民推动,属于无工业化的城市化;30年代之后,工业化的起步大大推进了城市化。
但是,由于土地过分集中等问题,大量人口涌进城市,城市不能为居民提供就业机会和必要的生活条件,造成严重的/城市病0。
论巴西圣保罗市的城市贫困现状及其原因
美第一 大城 市巴西圣保 罗市 ， 其城 市贫 困问题尤 为引人 注 目。 在城 市化进程 的快速推进 中， 圣保 罗市不仅城 市发
展 速 度 惊 人 ， 市 贫 困人 口的 增 长 速 度 也 十 分 迅 速 ， 市 贫 困 层 不 断扩 大 ， 困程 度 不 断 加 剧 。 保 罗 市城 市 贫 城 城 贫 圣 困化 加 剧 的主 要 原 因是 农 村 移 民 大 量 涌入 、 业机 会 严 重 不 足 、 础 教 育和 职 业 教 育 滞 后 、 入 差距 拉 大 、 会 就 基 收 社 保 障 制度 不 健 全 。 缓 城 市 贫 困 ， 仅 是 巴 西政 府 急 需解 决 的 问题 ， 时也 需要 引起 每 个发 展 中 国 家的 重视 。 减 不 同
多贫 民为 了能在城市求得生存 ， 仍然不 断地 涌入贫 民窟 ， 民窟 的面积也 随之 不断扩大 ， 口速增 。 贫 人 根据圣保 罗市 政厅 的
统计数字 ，９ ０ － ９ ６ １８－ １９ 年问圣保 罗市贫民窟的人 口年增 长率为 ５１％， － ． ４ 而同时期整个圣保罗市的人 口年增长率为 Ｏ９ ％旧 ． ２ 。
［ 关键词 ］圣保 罗 ； 城市化 ； 城市贫 困； 因 原 ［ 中图分类号 ］ ５ Ｋ１ ［ 文献标志码 ］ Ａ ［ 文章编号 ］１０ — ７ ９ ２ １ ）５ ０２ — ４ ０ １４ ９ （０ ０ ０ — １２ ０
近年来 ， 发展 中国家在城市化过程 中 ， 城市贫 困人 口的数量和 比例不断增 长 ，贫 困的城市化” “ 现象 日益突 出。 作为南
收入只有 １６黑奥 ， 于一个 最低工 资（ ５ 黑奥 ）１；０ ８年 ， ３ 少 １１ ［ ２０ ４ 圣保 罗城市 圈有 将近 ６ ５０ ０人生 活在 贫 困线 以下 ， ２ ０ 即人
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巴西城市贫民窟的治理杜悦来源：中国选举与治理内容提要：在20 世纪巴西城市化过程中产生了一系列问题，其中最严重的是出现了城市贫民窟现象，城市贫民窟问题成了困扰巴西经济社会发展的难题之一，并造成了一系列严重社会后果。
贫民窟问题已经引起有关当局的高度重视，巴西各级政府逐渐放弃了过去对贫民窟一概排斥的做法，采取了更加积极的措施，出台了许多治理计划，各种非政府组织和贫困居住区的居民也日益广泛地参与了贫民窟治理进程。
但巴西贫民窟问题历史久远，积重难返，要想彻底解决问题，还有很长的路要走。
关键词：城市化贫民窟的治理巴西在20 世纪巴西城市化过程中，由于缺乏规划和指导，城市建设特别是交通和住房等基础设施的建设远没有跟上城市化的发展步伐，由此产生了一系列的城市问题，其中最严重的是城市贫民窟现象出现并日益严重化。
城市贫民窟问题一直是困扰该国经济社会发展的难题之一，造成了一系列严重的社会后果，削弱了国家和民族的凝聚力，造成国民间情感的淡漠和隔阂，增加了社会暴力和犯罪活动。
鉴于城市化特别是贫民窟问题所产生的不良后果，巴西各级政府开始关注贫民窟的治理问题。
随着过度城市化的逐渐结束，巴西“贫困的城市化” 过程开始处于一种相对稳定的状态，人口流动的主要方向不再是大量农业人口由于工业化的原因急剧向城市涌入，而是城市间贫困人口的相互流动以及城市内人口的贫困化。
贫困人口增长和流动方式的改变，也为巴西政府解决城市贫民窟问题提供了一个相对有利的环境。
本文拟对最近时期巴西治理贫民窟问题的做法和基本经验作一初步总结。
巴西治理贫民窟的主要对策巴西对贫民窟的治理主要采用政府主导、全社会参与的方式。
在贫民窟治理过程中，政府“发挥着其他组织不可替代的作用。
”一、政府改变了对贫民窟的态度和政策。
从20 世纪70 年代起，巴西政府就开始重视日益严重的贫民窟问题，也采取了一些具体的治理措施，但是因为治理的规模较小，收效甚微。
贫民窟最初是从农村涌入城市的贫民和没有住房的穷人通过占用共有土地或私人土地的方式逐渐建立和发展起来的，这种强占土地的方式是违反相关法律规定的。
起初，巴西各级政府试图采取措施，禁止侵占共有或私有土地的行为，当时政府主要是对贫民窟居民采取驱逐的态度，力图抑制贫民窟的增长，并把贫民窟完全置于城市规划之外。
例如，1971 年制定了圣保罗的第一个全面的专家计划，规划了市政政策和城市区划的指导方针。
然而，该计划没有为外围地区做出规划，实际上把许许多多贫民聚集地区排除在计划和公共投资之外。
但由于城市化的无序发展，贫民和贫民窟的规模日益扩大，政府根本制止不了侵占土地的行为，不得不另寻对策。
20 世纪90 年代以来，随着联合国和国际社会加大对于全球贫民窟问题的关注，以及人们对新自由主义在拉丁美洲实践的反思，巴西政府更加重视贫穷和社会公平等问题，把贫民窟的治理与解决国内贫困和社会排斥问题紧密联系在一起。
巴西政府改变了过去对贫民窟所采取的取缔和驱逐的政策，承认贫民窟的合法性，在此基础上，采取了一系列的治理措施。
二、通过再安置和非法占地合法化，解决贫民窟的土地使用权问题。
巴西大量的贫民窟是由于低收入者或者大批农村移民“通过非法‘侵入' 的手段占领闲置土地，自己建设住房而形成的。
“许多住房是由破木板、旧轮胎、瓦棱铁板等材料建成。
这些住宅并不在市政和有关部门规划之中，政府认为这些住宅不合法” 。
但是，随着贫民窟问题的日益严重，政府在治理过程中对一些有条件的贫民窟采取了土地合法化的政策，承认了土地占有者的使用权甚至所有权，这种做法增加了贫困社区居民的长期居住信心，为贫民窟今后的治理工作创造了良好的条件。
例如1994 年，里约热内卢市政府实施的一项名为“城市非法居住区整治项目” ( Illegal Settlement Municipal Regularisation Programme )的计划就采取了这种政策，这个计划的目标是给予贫民窟居民以合法的小块土地产权。
“在该项目的最初阶段就有2.3 万小土地获得了合法的产权证明。
”据统计，里约地方政府在90 年代中后期的城市化改造中，大部分资金用于这类土地产权项目。
巴西各级政府在施行贫民窟土地合法化的过程中也采取了一些再安置措施。
这是因为随着城市的发展，一些贫民窟所占据的土地市场价值和社会价值发生变化，政府让这些贫民窟在原地合法化存在困难，而异地再安置一方面可以解决贫民窟的土地需求及合法性的问题，另一方面也可以让这些贫民窟重新纳入城市规划之中。
三、对贫民窟升级改造，改善其居住条件，把贫民窟建设成具有必要基础和生活设施的社区。
巴西的城市贫民窟极度缺乏各种必要的生活基础设施，特别是那些位于城市边缘的贫民窟情况更加严重。
城市事务专家和心理学家南希•卡尔蒂亚认为，“在圣保罗一直没有城市规划，没有基础设施。
‘我们什么都缺，住房、卫生设施和医疗服务，你提到什么，我们就缺什么。
社会服务就是跟不上。
'”这种情况在巴西的其它城市也很普遍。
对贫民窟进行升级改造是巴西各级政府最早采用的治理措施之一，而且至今仍在使用。
1989 —1992 年，圣保罗市政府实施的“贫民居住区城市更新计划”(Favela Upgrading City Programme )是该市历史上首个针对贫民窟的大规模治理计划。
针对贫民窟地区生活基础设施的极度匮乏，该计划试图通过采取一些具体措施，如改善贫民窟居民的居住条件，建设卫生的给排水系统，垃圾回收和处理系统等，把贫民窟改造成拥有基本城市基础设施和生活设施的城市社区。
“在不到两年的时间里，这项计划帮助了大约4 万1 千个家庭，总投入达到5 千万美元。
”5 据不完全统计，20 世纪90 年代以来，巴西政府通过各项升级改造计划，已经较为显著的改善了一些城市贫民窟的生活环境和居住条件，比如里约热内卢的贫民窟，98.1%的家庭使用上了自来水，92.5%的家庭接上了国家电网6；在圣保罗，从1991年至2000年，贫民窟的洁净水的使用水平从88.4%上升到99.7%，污水的处理水平从4.0%上升到95.3%，垃圾回收率也从73.8%上升到了98.9%。
四、改善贫民窟的非物质条件，增加社会包容性，将贫民窟逐渐纳入城市发展体系之中。
巴西社会的两极分化情况非常严重，这不仅仅是贫富之间的分化与对立，更是穷人与富人在文化上的隔离，甚至在贫民窟内部也存在着类似的问题。
新奥里藏特的一位居民在接受世界银行一项有关贫民窟的调查时就说：“富裕地区的人们甚至都不屑于看穷人一眼” 。
在治理贫民窟过程中，巴西政府十分注重改善贫民窟的非物质条件，将贫民窟的改造与城市发展紧密结合。
里约热内卢市从1994 年开始实施的“贫民居住区社区计划” （Favela-Bairro）较具有代表性。
该项计划“遵循把贫民窟融入城市发展规划的方法，同时，促进健康和教育事业的发展。
”这项计划的特点不是把住房建设作为重点，而是要促进贫困社区的社会包容性。
该计划分为两个阶段，在第一阶段（1994—2000 年）已经使119 个贫民居住区纳入城市发展规划，第二阶段（此后的4 年）对656 个贫民居住区进行干预，使250万贫困人口从中受惠。
2003年左派的卢拉政府上台伊始就推出了著名的“零饥饿计划” ，该计划的“目标是消灭饥饿和社会排斥现象。
”由此可见，巴西政府已经认识到要想把贫民窟和贫民真正融入到城市发展中去，必须给予其必要的尊严和社会地位；消灭社会排斥与提供给他们面包同样重要，甚至更重要。
五、通过积极的反贫困政策缓解贫民窟和贫困人口问题。
20 世纪90 年代以来，巴西政府越来越重视国内的贫困问题。
贫民窟问题的实质是贫困问题，是贫困和社会两极分化现象在城市中的集中体现，所以，有效解决城市贫民窟问题的关键在于解决国内的贫困问题和社会分化问题。
在卡多佐总统任内巴西就开始推行一项名为“有条件现金转移”的反贫政策（CCT）,这项计划是利用资金的转移支付手段来帮助贫困人群，达到在短期内减少贫困的目的。
该计划鼓励向人力资本投资，特别是对贫困人群的下一代投资，防止贫困的代际传递，所以这项计划主要涉及教育和卫生健康等民生领域。
卢拉政府执政后，在“零饥饿”计划的框架下，继续推行“有条件现金转移”计划。
2003年10月，卢拉政府又推出了“家庭救助计划” ，“该项计划是世界上最大规模的有条件现金转移项目”它通过每月向最贫困家庭提供平均24 美元的政府补贴，提高儿童的入学率，满足贫困人群的卫生医疗需求，从而达到减少贫困、减少社会不平等现象和提升社会包容性的目的。
非政府组织和国际机构在治理贫民窟进程中的作用在巴西政府主导治理城市贫民窟的过程中，非政府组织、非营利机构、社区组织等第三部门和私营机构也发挥出了积极作用。
一、国内外非政府组织（NGO）积极参与贫民窟治理20 世纪90 年代是非政府组织和第三部门蓬勃发展的一个时期。
巴西政府主导的很多贫民窟治理项目都有NGO的参与。
由于各种NGO （比如妇女联合会、防止种族歧视组织、儿童保护组织、教育协会、环保组织等）有各自的专业领域，所以它们在参与巴西联邦政府或地方政府的贫民窟治理计划时，一般只负责执行相关的具体项目，有些地方政府还雇用当地的NGO组织来进行社区管理。
里约热内卢市政府从1994年开始实施的“贫民居住区社区计划”就有4个非政府组织的直接参，圣保罗州政府的“Ren da Cidad ”计划是一项改善贫困居民收入状况的项目，“这个项目的合作者不但有州政府和地方政府，还有多达2400 个社会实体和NGO 组织。
”NGO 组织在监督贫民窟治理项目的执行情况，进行项目评估以及对贫民窟问题进行相关研究方面也起到了重要作用，例如，巴西的一个名为Interao 的NGO 组织在2006 年对两个城市的4 个贫民窟进行了社会经济调查，调查内容涉及家庭收入和支出、就业情况、公共服务、社区基础设施建设、住房质量等多方面的问题，这项调查覆盖了4500 个贫困家庭，并把“最终采集的数据提交给当地政府，以便继续对这些贫民窟加以规范和城市化。
”在城市贫民窟治理过程中，不仅有巴西本国的非政府组织，也有国际上的一些非政府组织参与。
在圣保罗地区的三个贫民居住区改造中，就有来自意大利、日本和德国的志愿者参与当地的治理工作。
这些外国非政府组织的志愿者的工作主要涉及向当地居民提供职业培训、性教育、艾滋病防治和垃圾安全回收等领域。
二、积极争取国际金融机构为巴西贫民窟治理提供资金支持巴西贫民窟治理所需要的资金主要来自地方财政预算和社会保障基金，然而与高昂的养老金保障水平相比，“这些面向最贫穷人群的社会援助仍然只占巴西总社会支出的很小一部分”，难以满足实际需要。
因此，除了政府投入之外，巴西的许多贫民窟治理项目都有赖于国际金融机构的资金支持，事实上巴西政府一直在努力争取国际金融机构的资金支持。