中外监督制度比较

3.两汉时代的监察制度
• 汉承秦制，而且推进了监察的严密、规范和灵便。具体 做法为： • （1）形成了从上至下的三级监察。御使府监察中央级 官吏；州刺史监察州郡两千石官吏，对御使府负责；督 邮代表郡太守察访属县长官的善恶。 • （2）由若干互不统属的监察机构共同对中央机关的官 员予以监督。 • （3）由御使府在每一州设一名刺史。刺史的主要职责 是弹劾两千石地方官员在政务、勤廉、用人、抚民方面 的不法行为和腐败行为。 • （4）监察手段灵活多样。两汉时期可以在接受公卿百 官奏事中监察，可以在参与上计考课时监察，还可以派 员现场检查和巡视，甚至可以利用民谣纠劾不法官吏。 在监察过程中，开始注意专职机构监察与行政首长监察 属官的监察相结合，常驻监察与巡行考察相结合，小大 相制与内外相制相结合。
2.列宁的监督思想和理论
• 列宁设想的是，所有的人都来执行监督和监察 职能，使所有的人暂时都变成“官僚”，因而 使任何人都不能成为官僚。苏维埃政权建设初 期，列宁坚定不移地主张广大民众开展参与式 管理监督。经他的倡议和指导，在原国家监察 人民委员部基础上成立了“工农检察院”，实 行了行政管理的若干公开措施，确立了信访制 度和检举报告制度。在他看来，委托人民的代 表在代表机关中表达民意是不够的，还必须让 民众从下面发挥主动性来实际地参与政治。
• 基于天赋人权观，启蒙学者在论及国家产 生与国家权力时，总是主张社会权力高于 国家权力，反对国家崇拜和专制主义。他 们设想人们在组建国家之前是处于所谓的 “自然状态”下的，只是在理性的呼唤和 引导下，才通过像伊壁鸠鲁所说的契约或 协议那样组建国家和政府，以便让一个外 部强制力来保护个人权利和维持社会秩序。
（1）三大机构权利监督制约
• 公民大会是城邦的最高权力机关，但它讨 论和表决的议案，必须是五百人议事会提 交的。在讨论过程中，主持会议的参议会 主席团又监视公民大会讨论问题的范围， 并可以制止超越大会议题的发言。当公民 大会或五百人议事会开会时，还有数名法 律监护官出席，如果讨论的提案或将要通 过的决议违反法律，监护官可以当场否定， 或指控其违法和不当而上诉至陪审法庭。了达到政治、经济、 军事、司法方面的某种目的或目标，仰仗一定 的权力，通过对社会公共治理中若干事务的内 部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针 对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而 相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活 动。 • 在这些活动中，为界定人民的选择空间、约束 人们的权利义务之间的相互关系和规范人类偏 好及选择行为为所形成的各种规则、习惯与实 施手段，就构成监督制度。
• 二是百官监控制度。政务扩大导致职官的 细分，职官的细分又促进了对百官监控的 日趋复杂和重要。先是小宰协助冢（ zhǒng） 宰管理王都百官纪令和纠举违失，以廉办、 廉敬、廉能、廉政、廉法等五个方面考察 百官，后有对诸侯的月计、岁计、三年大 计、朝觐述职、监国、巡狩等监察方式。 三是惩治官吏违法乱纪已成为监察的重要 内容。《吕刑》中规定的“五过”罪（惟 官、惟反、惟内、惟货、惟束），大体都 属于职务犯罪。
• 与公职限任相联系的，还有颇具古典民主特色的秘 密投票、审查和审计。雅典城邦公民大会和陪审法 庭上，对于某些不宜举手表决的提案，以及有关选 举、处罚、放逐等事宜进行秘密投票。审查和审计 是雅典民主政治中经常用到的监督方式。以执政官 为例，执政官在上任以前，先由五百人议事会进行 资格审查，藉以查明候选人的经济政治状况，个人 品德以及是否具备担任公职的必要条件。若发现问 题，则提交陪审法庭进行审判裁决，并决定其任职 与否。指针管卸任时还要接受查账员的审查，如发 现有贪污不轨行为，即交陪审法庭进行审判。放逐 算的上是沉重的悬在高层官员头顶上的一把利剑， 作为对大罪的普通责罚，希腊地区诸城邦都曾流行， 只是在方法方式上有所区别。具体有“揽叶放逐”、 “贝壳放逐”和“陶片放逐”之分。从现存的一些 史料看，放逐是为了防止个别有势有权的公职人员 滥用职权或独霸政坛等影响城邦民主政体、危害城 邦利益的有效手段。
• 1.马克思、恩格斯的监督思想和理论 • 关于人民民主监督的思想，在空想社会主义思 想家的著述中就有一些天才的预见，诸如差额 的秘密的投票选举、集体决议、限任制与离任 审查、议会监督、监督专员和人民代表大会制 下的议行合一等。马克思、恩格斯在此基础上 广泛研究前人的思想材料，批判地吸收前人的 思想成果，结合巴黎公社政权建设的经验和工 人阶级政党活动的实践，论述了工人阶级政权 运作中监督的必要性、监督的内容和监督的方 式。
• 公元前5世纪，古罗马共和国出现从平民中 出任的没有行政地位的保民官，他们主持 平民大会，并任大会主席，主要就是监督 执政官以及元老院作出损害平民利益的不 公正的决议和法令。古罗马共和国时期的 学者波里比乌斯（公元前203—120年）在其 《通史》中认为，罗马政体是一种“混合 制的宪法”，各种势力相互牵制与合作， 从而得到协调和均衡，以致任何越权的行 为都必然会被制止，而且每个部门自开始 就担心受到其他部门的干涉。这对后来的 分权学说和分权制度影响颇大。
（2）雅典城邦监督公职人员的措施
• 雅典城邦的政府官员由自愿且符合条件的 公民通过抽签而轮流担任，还严格限制任 职和任期。各人在任职之前，必须经过考 验，检查其是否能够胜任；任职期间也要 受到审查。执政官和将军除经资格审查外， 在职期间还受到公众监视，常受一年10次 的“信任投票”的评价。官员离任到时候 还要经过一定程序的政绩审查。
• 雅典城邦民主政治中的选举、轮换、审查、审 计，以及公民们的评议、陪审、弹劾和秘密投 票表决等等，对于防止公职人员滥用职权、不 称职、终身制等弊端是很有意义的，充分体现 着城邦公民平等地对于社会公共事务管理的参 与、评议和监督。但是，也应该看到雅典城邦 的公民只是一个特权阶层，因为“公民权”严 格地限于其父母都是雅典公民的人。在这种情 况下，雅典城邦的民主监督，不仅受着奴隶制 经济的抑制，带着原始部落民主的烙印，而且 有其历史的、阶级的局限性，只是少数人对多 数人统治背景下的监督。
• 在从法案的审议通过看，公民大会上准许 公民提出新法案，进而转五百人议事会审 查，其后在复交公民大会审议。若公民大 会同意讨论该法案，则又需指定陪审法庭 组成的委员会对新法与旧法作详尽的比较 和最终审查。陪审法庭的审查以诉讼方式 进行，即公民大会指派5人为旧法辩护，新 法提案人则起诉旧法。当陪审法庭裁决赞 成新法提案后，公民大会才能够批准该法 案成为法律。
一、监督制度的渊源
• （一）雅典城邦和古罗马共和国的权力制约 • 1.雅典城邦监督的渊源 • 公民大会、五百人议事会、公民陪审法庭是雅典城邦民主政治 中的三大机构，西方的权力制约与监督机制、民主参与机制即 从此处开始。 • 公民大会是雅典城邦的最高权力机构。城邦的一切机构和官吏， 如五百人议事会、贵族会议、陪审法庭、执政官、将军、司库 等都隶属于它。 • 五百人议事会由雅典城邦10个地域部落大体按人口比例，各自 从30岁以上的男性公民中抽签选出50人组成，任期为1年；并在 500人中按50人1组分成10组，轮流组成主席团主事执政，负责 日常工作，任期为1个月。后来五百人议事会成为了雅典城邦最 重要的行政机关。 • 公民陪审法庭由法官和陪审员两部分成员组成，是司法性裁决 机关。陪审员共6000名，由6名司法执政官在10个地域氏族或部 落里，从年满30周岁且愿担任此职的男性公民中各抽签产生600 名，陪审员任期为1年，不得兼任其他公职，也不能连任。
（二）当代中国监督制度的理论基 础
• 马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时，热情 肯定和赞扬了公社政权建设中的包含人民监督 色彩的下列措施：1）议行合一。公社铲除旧 的国家机器，建立议行合一的工作机关。这样 让民众拥有民主管理的、负有责任的政权组织。 2）公开性和普选制。公社把行政、司法和教 育等方面的所有公职向民众公开，一切公职人 员由普选产生，且随时可以被选举者撤换或罢 免，从而让公职人员作为勤务员在公众监督之 下负责地开展工作。3）取消特权和实行低薪。 公社取消国家高级官吏所享有的一切特权和高 额的薪金，让他们所得的报酬与熟练工人的收 入持平，从而防止和避免人们钻营权职而升官 发财。
• 因此，应该将全部社会生活按照公与私而 分成两部分：公共部分是指国家和政治社 会。私人部分为市民社会。市民社会应视 为自由的天地，而政府作为人们共同转让 权力所组建的管理机构，其行为必须符合 民众要求，社会通过法律对其进行限制和 监督。这其实就是人民主权和法治的主张。
• 权力恶的理念，则由马基雅维利所发挥。 他从历史和现实的经验出发，揭示君主统 领国家所必须的情感、道德和权术时，把 政治问题看成是纯粹的现实的权力问题。 在他的心目中，权力和财富的共生性与有 限性，同人的欲望的无限性之间造成的冲 突，导致了人际关系的伪善。
• 在新经济政策实施过程中，列宁呕心沥血 的探索着社会主义民主监督，已经趋于既 有上下监督又有平行监督，既有群众监督 又有专门机构监督，既有俄共（布）党内 监督又有党外监督。
4.汉唐至明清时代的监察机制
• 自汉唐至明清，封建专制发展中始终存在 着皇权与相权的矛盾、中央集权与地方割 据的矛盾。监察权作为皇帝用来抑制相权 和百官权力的“耳目”和“鞭子”，在上 述两个矛盾的冲突域调试中，不断地在承 袭基础上进行调整、变更和补充。
二、监督制度的相关理论
• （一）西方国家监督制度的相关理论 • 近现代西方国家监督制度的理论，源于启 蒙运动中权力制约与监督的理性思索。这 其中首推“天赋人权”、“社会高于国家” 和“权力恶”的理念。 • 霍布斯、洛克，卢梭等人的“天赋人权” 观认为，每个人都享有财产、人身、健康、 言论等方面的自由和安全这些不可剥夺的 自然权利，但却无往不在枷锁之中。
2.秦代的监察机制
• 秦始皇统一中国后，确立了御史监察。秦 朝时先设置了御史大夫位上卿，后来设置 御史大夫府，配御史丞和御史中丞辅佐。 御史的“察举非法，典正法度”之职，已 明确细分为辅佐朝政，督促和纠举官吏， 讨捕奸猾，治理大狱等职务，甚至还或多 或少渗入到选员、领兵、兴土木、修水利 等事宜中。