地方政府和腐败_几个实际问题

#$$% 年第 & 期
・政治学・
地方政府和腐败： 几个实际问题
托尼・塞奇
我想简要论述两个问题：政府在转轨过程中的作用以及几个解决地方政府腐败问题的建 议。 与中央计划经济时代相比，改革已经使中国的国家机器作用发生了明显变化。最重要的 一个问题是， 在日益市场化的经济和多元化的社会中， 国家的最佳角色是什么。转轨过程在两 个方面重新界定着国家的角色： %）应该缩小国家的干预范围； #）需要改革政策以减少行政干预。 然而，一个有效的国家结构是一切有效改革成功的前提。市场经济所依靠的自愿交易不 是在制度真空中进行的。必须有有效的法律和管制制度，而且要通过制度建设来营建间接调 控经济的组织。最后， 市场转轨矛盾重重， 而且在各国情况不同。例如， 在英国， 市场经济发展 就显然是与中央权力的扩大携手进行的。对英国经验的研究表明，一个有能力的国家机器是 任何市场成功扩展的前提条件。国家必须解决市场经济转轨过程中不断出现的冲突。 总的来说， 国家应该关注下列领域： 提供一个良好的宏观经济环境 $ 有效地管理关键性经济变量， $ 公平透明地征税和分配收入 $ 提供基本的社会服务并确保服务的公平分配 $ 使包括农民和私人部门在内的所有人员能公平地获得信用等必备资源 尤其是弱势群体积极性的能动环境 $ 创造能够发挥人们， 这些要求连同中国已经进行的财政分权改革给所有地方政府提出了新的挑战，而增加地 方财政收入成为了关键性问题。然而，需要从三个方面来解决增加财政收入和动员社区资源 这个困境。首先， 显然需要增加政府的税基， 这是世界银行提出的办法并深受中国中央政府的 支持。然而， 这仅仅是解决方法的一个方面， 只关注增加财政收入会产生相反的结果， 有些地 方用牺牲长期发展来获得短期财政收入的增加，或者用非法的收费和摊派来压榨贫困农民， 是不行的。这种方法也没有深入考虑政府的合理作用、其应该参与的工作以及政府与本地社 区的关系。其次是以前由地方政府执行的许多社会福利和经济发展功能必须由中央投资和以 及地方社区自己完成。第三，要保证地方政府尽可能有效率地使用其征集的资金并履行其职 能。我希望通过对腐败问题的讨论来深入地分析第三个方面。 任何政治体制都无法避免腐败问题， 但对于更贫困的国家来说， 腐败可能更有破坏力。没 有现成的可以防止腐败的体制或者制度和政策，而且无论是民主制还是更自由的市场都无法 解决这个问题。私有化方案以及管制不合理的市场实际上有可能导致腐败程度的大幅度提 高。然而， 经过多年发展已经产生了一系列能够降低腐败的有害性的最佳措施。总的来说， 在 一种具有民主文化， 富有竞争， 并且人民可以自由地获得信息和申述不平的良好体制中， 腐败 更难生存。
（杨雪冬、 赖海榕译） Nhomakorabea! "# !
! "# !
$%%& 年第 ’ 期 生、腐败如何蔓延以及应该采取什么措施才能消除腐败。所要做的工作不应局限于仅仅是减 少腐败， 而且要改进地方政府提供公共服务的质量。所采用的方法应该是全面的， 能产生一种 反腐败的氛围，通过信息和激励结构把政府官员和公众团结起来，成为揭露腐败方行为的同 盟军。 最后，让我们考虑一下在任何体制下都容易产生腐败的三个领域，并提出有助于解决问 题的一些措施。 这三个领域是： 公共工程、 审批和采购。 公共工程名声很不好， 在所有国家都为 地方官员的腐败行为提供了机会。关于怎样改进这个领域的状况现在已有一系列的建议。 首先，应当仔细考察地方政府参与建设项目的动机并且要做一个全面的成本 ! 收益分 析。 许多分析家认为， 地方政府应该完全从紧急服务和维修以外的建设事业中撤出来。 即使在 这种情况下， 还有一些人主张政府应把这些工程转包给私营部门， 并且提出了相关的例子。地 方政府的一般职能是发起项目然后在工程转包出去之前主持公开的招标。严格的监督和项目 鉴定可以起到控制项目的作用，使那些政治性的工程和对地方社区没有益处或益处极小的工 程不得上马。 复杂的审批制度明显地有利于腐败的产生。许多地方政府把复杂的审批制度视为提高收 入的一个好办法。但是， 它也为许多寻租行为创造了机会。显而易见， 减少腐败机会的方法是 减少为获得官方许可必须走的步骤， 减少重叠的、 重复的审批， 清晰地说明为了获得必要的批 （ ( ! )*+(,-.-/(） 的应用 准应该怎样做， 什么是必须的， 交了钱后可以完成什么。 现在， 电子治理 可以简化这种程序。其他措施还有， 改进政府办公机构的标识和信息， 以便人们能够找到自己 “一个窗口 ” 要去的地方， 以及采取 服务的措施。一般说来， 公开官员的义务和责任能够增加公 众对体制的信任。最后， 但不是最不重要的是， 要把审核申请的人与申请人隔离开。这可以减 少直接勒索的机会。 采购是腐败的主要根源，应该把采购环节上的各个步骤置于严格的监督之下。缺乏透明 度造成了这样一种局面， 即， 官员把有利可图的采购合同都签给了朋友、 亲戚或关系户， 然后 从中拿回扣。 应该尽可能广泛地向全社会公开招标， 使公众能够监督所作出的选择。 这些简单 的措施对反腐败的斗争是有帮助的，并且是取得斗争成功的良好开端。有必要首先从已经引 起公众关注的特定领域， 或者可以较快消除腐败的领域入手。这样可以建立公众的信心， 并扭 转腐败分子逃避惩罚的投机意识。 （而且威 正如前面所说， 对官员的激励必须符合反腐败斗争的要求。这在一个官员收入低 望也低） 的环境里是不容易做到的。长期来看， 有必要增加地方政府工作人员的工资， 但只有 在提高效率的同时增加工资才是合理的。另外， 特别是在中国， 官员数量太多， 没有大幅度的 人员精简， 大幅度增加工资只会增加财政压力， 驱使政府去攫取更多的收入。 这就回到了我开始时提到的转轨时期政府职能问题。显然，有必要对地方政府必须提供 什么服务，以及如何提供这些服务等问题进行更加严肃认真的讨论。在许多地方政府面临资 源约束的条件下，要认真地考虑哪些公共品和公共服务的提供可以交给社会，哪些可以通过 公 ! 私合作来完成， 哪些必须完全留给政府去做等问题。这将裁撤掉许多政府部门， 并进行机 构调整。而节余下来的财政收入可以为一个规模小得多的官员队伍增加工资。
# 作者系哈佛大学肯尼迪学院教授。该文是作者在 #$$% 年 ’ 月底参加的一次座谈会上的发言。
! "# !
经济社会体制比较 腐败对地方政府的影响尤其突出。地方的行政管理体制通常更弱， 官员收入更低， 而且地 方精英或其他社会力量更有可能控制地方政府。这会使地方政府更容易出现体制腐败和独 裁。例如， 对日本的一项调查表明， 省级政府官员的数量虽然是中央政府官员的 # 倍， 但是揭 被捕官员是其 & 倍。 露出的腐败案件是后者的 $% 倍， 如果腐败无处不在并难以解决，那我们还应该为之忧虑吗？一些分析家甚至曾提出腐败 可能在特定情况下有利于经济发展。 现代化理论家对传统的道德主义观点提出了挑战。 他们 强调在一些社会中存在着一定程度的“繁琐办事程序 ” ， 当其程度很高的时候， 腐败就变成了 比按照合法程序行动更有效率的选择。因此，企业家可能把腐败视为在过度管制社会中更有 效率的经营方法。这些论点有一些道理， 但需要对腐败类型的本质进行详细分析。例如， 许多 行为在转轨前的苏联被视为腐败， 但在叶利钦时代则成为合法。然而， 总的来说， 分析家们普 遍认为腐败不利于发展。最新的研究表明， 腐败从来不是替代诚实的公共政策的次优选择， 而 且从长期来看会扭曲并阻碍发展。此外， 如果一种法律形同虚设的文化盛行起来， 那么在制定 新规定的过程中， 官员就会尽可能地设置最多的许可条件， 强化地方官员的裁量权， 并且制订 许多内部文件。这些做法会加大地方官员进一步腐败的权力。这不利于长期的经济发展。最 后，腐败行为会削弱政权的合法性。如果公民相信国家提供的公共品和服务遭遇腐败或者用 于基本发展的地方财政流入私人腰包，那么地方政府权威将受到损害。如果没有表达不满的 充分渠道， 那么就可能爆发代价高昂的社会动荡。 （ ’()*+,,-.） 和他的同事们为思考减少腐败 那么治理腐败应从何处入手呢？克里特加尔德 提供了一个有用的定义和起点。他们使用下面这个定义： 腐败 / 垄断 0 裁量权—负责 根据这个定义我们可以首先考虑一下，地方政府在缺乏足够的独立监督的情况下垄断了 一些活动和服务。只把打击的目标对准一些被认为滥用权力的个人无法解决这个问题。虽然 把个人撤职法办可能对其他人有警示作用，但是除非堵住制度之源否则无法充分解决腐败问 题。只依靠教育运动和求助地方官员相信某种道德原则也是如此。这些方法虽有助于创造一 种不容许腐败的空气，但许多腐败导源于规则和管制过多并且不透明，因此解决的办法也不 在于设置更多的官员， 制定更多的控制手段和法律。 从事腐败活动实际上是危险的事情， 但如果风险不大， 回报较高而惩罚较轻， 那么腐败将 猖獗起来。必须弄清谁有参与腐败的意愿， 谁能够提供钱财或为其他不法行为付钱， 以及谁有 掩盖这些行为的动机。 这就意味着我们不仅需要保证对腐败行为进行严厉处罚，而且要改变激励机制，减少腐 败动机并且把腐败公之于众。然而， 如果与官僚机器对立起来， 减少腐败的努力是不会取得成 功的。 必须找到使得地方官员参与进来的方法， 让他们协助开展反腐败斗争。 这就需要一个有 效的奖惩制度， 使他们积极配合工作。 显然， 正是在具体部门工作的人最了解哪儿存在腐败的机会。必须与地方官员合作， 而不 是通过不断的运动把他们都看成敌人。这些运动往往没有清楚地认识到产生腐败的根源，也 “参与性的诊断 ” 没有提出根除腐败的措施。因此， 克里特加尔德及其同事提出， 把 作为分析地 方政府机构运行的出发点。他们认为， 监督地方政府工作的人， 对它们进行管理的人以及地方 政府官员最了解体制的运行、它的缺陷和腐败活动的潜在爆发点。他们可以成为分析政府职 能和怎样改进职能的重要参与者。 除体制内措施外，使体制向政府服务对象—— — 公众—— — 开放以便对他们负责非常必要。 可以把公众发动起来， 揭露腐败行为并与之作斗争。这个方法要取得成功， 就必须使地方政府 向地方民众开放更多的参与渠道， 并且要求地方政府更负责任和更加透明。 从内部和外部收集信息的两种方法将为系统地分析奠定基础，从而了解腐败在哪儿发