《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》解读

一、放宽了对“旧”的时间要求。

根据《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号，以下简称78号文），上盖物建于2007年6月30日前的宗地，才可能纳入“三旧”改造范畴，享受“三旧”改造优惠政策。

实践中，一些宗地由于上盖物建设时间稍晚于此时限，而无法适用“三旧”改造政策，令人扼腕。

《实施意见》对此时限作了放宽规定。

根据《实施意见》第一条第一款第2项规定，
申请标图建库的宗地上盖物建设使用的时间放宽至2009年12月31日，比起78号文延长了两年半时间。

这意味着有更多的存量建设用地可以申请标图建库，进入“三旧”范畴，享受“三旧”改造优惠政策。

二、进一步厘清了政府职能。

政府和市场的界线与关系是一个“说易行难”的老大难问题，在“三旧”改造（城市更新）领域尤其如此。

政府越俎代庖的做法和规定在“珠三角”各市的“三旧”改造文件均不同程度地存在着，并现实地发挥着作用。

《实施意见》准确地把握了政府和市场的界线与关系，规定政府在“三旧”改造中的职能就是制定规则、编制规划，以及标图建库、实施方案、土地征收等的审批等等，明确改造主体的职能是负责编制项目改造方案，确定改造规模、开发强度、利用方向、资金平衡、需办理的用地手续等内容，报有批准权的市、县人民政府批准，并负责改造方案的实施推进。

说到底，“三旧”改造的推进必须依靠市场的力量，对市场不放心而事必躬亲或者对改造利益铢锱必较、分毫必争，结果只能是“三旧”改造的停滞不前。

《实施意见》还结合当前行政管理体制改革和“放、管、服”推进落实的新情况、新形势，调整完善了“三旧”改造用地征收报批（第三条）、改造方案审批（第八条）、“三地”报批（第十条）等政府审批程序，优化了上下级政府以及政府与职能部门之间的权限分工。

三、规范了改造主体的认定。

改造主体的认定是“三旧”改造项目推进过程中的一个关键问题，也是核心问题。

深圳市在这方面有一套系统的规定和成熟的做法。

《实施意见》充分参考、借鉴了深圳市的做法，在第六条详细规定了各类“三旧”项目的改造主体，完善征收手续后的土地权利人或受让人，土地已流转的原农村集体经济组织或经村集体经济组织表决同意的受让人、承租人，以收购归宗、联营、作价入股等方式整合分散产权的整合人等等，都可以成为改造主体。

其中，集体建设用地使用权的受让人甚至承租人，经村集体经济组织表决同意，也可以成为改造主体，系首次明确规定。

四、明确了旧村庄改造的供地对象。

在旧村庄的全面改造中，改造地块（主要指融资地块）可以协议出让给村的全资子公司或村与公开引进的市场主体成立的合作公司，但能否直接协议出让给公开引进的市场主体，在一些地方的“三旧”改造文件中，一直未予明确。

《实施意见》给出了明确答案：自行改造或者合作改造的，可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方。

五、规划为商品住宅的“三旧”用地也可以自行改造。

在一些对土地财政严重依赖的城市，政府往往会想尽办法垄断商品住宅用地的供应，绝对禁止集体建设用地（含村经济发展留用地）和“三旧”改造之自行改造用地建设商品住宅，如果在这些土地上建设商品住宅，则必须交由政府收储。

如果说前者由于集体建设用地尚未真正“入市”实现与国有建设用地同地同权而尚可理解，后者则纯粹是出于土地财政的冲动。

实际上，这种做法是不符合中央关于加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的要求的。

《实施意见》虽未直接、正面规定“三旧”改造之自行改造用地可以建设商品住宅，但其第十五条规定“在旧城镇、旧厂房改造中，将工业用地等用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的自行改造项目均需移交公益性用地”，包含的允许规划用地为商品住宅的旧厂房用地自行改造的意思十分明了。

六、明确“三旧”改造的信息公开及相关行为的可诉性。

单独设立的“三旧”改造机构（如，“三旧”改造办公室等）适不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》，一直以来是有不同认识的。

有人（主要是“三旧”改造机构的同志）认为“三旧”改造机构不是行政机关，不应当适用《中华人民共和国政府信息公开条例》，也就是说，“三旧”改造的相关审批信息可以不公开，即便有人申请也可以不公开。

此外，“三旧”改造的有关批文或批复等是否可诉，也是一个颇有争议的问题。

西安市法院曾经判决认定“三旧”改造方案的批复未对原告的权利义务构成直接的影响，不属于行政诉讼的范围。

当然，也有很多人认为这是一个错误的判决。

《实施意见》第十八条对以上两个有争论的问题均给出了明确的答案：“省国土资源厅根据省的工作部署将已入库地块的图斑编号、用地面积、坐落位置等信息纳入政府信息主动公开范围，在门户网站上予以公开，接受公众查询和社会监督。

各地“三旧”改造主管部门参照省国土资源厅的做法，在门户网站上公开本行政区域内“三旧”改造地块信息。

“三旧”用地或改造方案经有权机关批准后，应当按规定发布公告。

其中，涉及土地征收的“三旧”用地，市县人民政府应当在批复文件作出之日起10个工作日内发布公告并进行公证，保留相关证据，公告应当载明批准机关、批准文号、批准时间、批准内容、公告的有效期限以及行政复议、行政诉讼等权利事项。

”
七、规范了对承租人的补偿操作。

从2001年的《城市房屋拆迁管理条例》到2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，均未规定房屋承租人的法律地位，即均未将承租人作为补偿对象对待。

一般认为，租赁是合同关系，应当由被拆迁人（被征收人）通过民事途径搞定。

但事实上，被拆迁人（被征收人）往往会把承租人的难题转嫁给拆迁人（征收人），导致拆迁（征收）工作受阻。

《实施意见》第十九条第一款直面现实问题，明确规定“依照其与农村集体经济组织或国有土地及其上盖物业的所有权人签订的出让、出租、抵押合同的约定进行补偿，对补偿标准存在争议的，由合同约定双方自行协商或釆取民事诉讼途径解决”。

八、明确了标图建库的具体标准和要求。

标图建库是启动“三旧”改造项目的第一步。

《实施意见》第一条用了三款的篇幅全面、系统地规定了标图建库的标准和要求。

首先是标图建库必须以宗地为基本单元；其次上盖物必须在2009年12月31日前建设使用；再次上盖物基地面积与入库单元地块面积的比例不低于30%；最后宗地要符合土地利用总体规划，“二调”和最新的土地利用现状调查均认定为建设用地。

并且，《实施意见》对“二调”认定为非建设用地的、比例不足30%的，以及生态修复项目等三种特殊情形，也规定了个案处理的方法。

九、系统规定了“三地”的处理办法。

“三地”是指边角地、夹心地、插花地。

整合这些无法独立使用（规划部门无法单独出具规划设计条件）的零散、小块土地，是成片连片改造的题中应有之义，78号文中也有明确要求。

《实施意见》总结了多年来的经验，对如何整合处理“三地”作了全面、系统、具体、明确的规定。

第五条规定了不符合土地利用总体规划的“三地”申请修改土地利用总体规划的前提、条件、程序等。

第十条规定了“三地”的农转用和征收报批方式。

十、依法解决“钉子户”难题。

纵观“珠三角”各市的“三旧”改造（或城市更新），最大问题就是政府只关心项目前期的各类审批和各种把关，对于后期的征拆补偿安置则放任改造主体或公开引进的市场主体与被搬迁人自由博弈。

于是，各类“钉子户”如雨后春笋，成为“三旧”改造项目一道难以克服的障碍。

由于缺乏公权力的后盾和保障，完全定位于民事协商的“三旧”改造之搬迁补偿，要么效率极低，要么极不公平。

这些不仅不利于项目的高效公平推进，也有损于政府形象（毕竟是政府各种审批、把关批准的项目）。

《实施意见》第十九条第二款首次明确规定了“钉子户”的处理办法。

首先，涉及到征收集体土地的，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和第四十五条的规定处理；其次，不涉及征收集体土地的，县级以上地方人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章相关规定执行。

以上是律房律地关于《实施意见》主要内容的梳理与解读。

一份文件，不可能解决所有问题。

《实施意见》还存在着一些有待于进一步深化之处，比如，一些地方规定了长达几十个步骤的冗长、繁杂的“万里长征”审批流程，严重影响了改造主体的积极性，《实施意见》在指导各地规范和简化审批流程方面，着力还不够；再如，县级以上地方人民政府如何参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章解决“钉子户”难题，《实施意见》并未明确（当然，这恐怕也不是一份行政规范性文件所能解决的难题），等等。