义乌市深化综合行政执法暨佛堂镇“大综合”试点的报告

义乌市深化综合行政执法暨佛堂镇“大综合”试点的报告义乌市编委办、法制办、综合行政执法局

2004年2月，经省政府批准，义乌市开展了综合行政执法试点工作。2009年，省编委办、省法制办在认真总结义乌市综合行政执法试点工作的基础上，根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法工作意见的通知》（国办发…2002?56号）、《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发…2007?13号）等文件精神，指导义乌市制定了深化综合行政执法试点工作的实施意见，经省政府批准后，于2010年1月起组织实施。根据义乌市深化综合行政执法试点工作意见，市委、市政府把佛堂镇（简介附后）作为试点镇，在扩权强县、扩权强镇的框架内，以执法职能“大综合”为载体，进一步在机构设置、职能划转、体制健全、队伍整合等方面进行积极尝试，着力改革和创新行政执法体制，不断提高执法效率和水平。

一、基本情况

从2010年1月起，义乌市综合行政执法局（以下简称执法局）在原有执法职责的基础上，开始集中行使水务渔政、农业、建设等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。从2月份起，佛堂镇执法大队在镇域范围内开始履行物价、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化、卫生、环保、旅游、国土等19个部门的执法职能。

市委、市政府高度重视此次改革，市领导多次召集有关部门领导召开协调会，听取试点工作汇报，要求市执法局和

各相关部门认真搞好职权交接，切实做好试点工作。在市委、市政府的领导和各相关部门的支持下，市执法局迅速进入角色，积极稳妥地推进试点的有关工作。一是抓学习。结合职能增加、法律繁多的特点，市执法局组织了形式多样的学习培训。开展集中授课，邀请省里相关部门专家进行法律法规的专项培训；开展分批培训，组织划转单位的业务骨干进行实务操作的专项培训；开展自学自练，要求队员对法律法规、业务工作开展岗位自学。培训结束后，还组织了业务考试。二是抓规范。建立工作责任网格，明确每位队员工作区域，把责任落实到人。建立了《农产品生产企业监管台帐》、《水务渔政监管台帐》、《农资经营户情况表》等台帐信息，进一步完善执法文书，规范执法程序，为新职能的履行奠定了坚实基础。三是抓协调。市执法局主动与各相关部门沟通衔接，接受主管部门的业务指导，顺利完成职能交接，并加强许可、监管、执法之间的联动，尽快形成战斗力。四是抓宣传。市各新闻媒体积极宣传改革工作，并深入农村，通过板报、横幅等宣传相关法律法规，增强广大群众的法律法规意识。五是抓履职。半年来，市执法局分别开展农业、水务渔政等专项执法10余次，实现各项划转职能的平稳承接，深化试点工作取得了较好成效。

在积极推进面上扩权的同时，义乌市把佛堂镇大综合试点作为重中之重的工作来抓，市执法局在人、财、物等方面向佛堂镇执法大队倾斜，尤其在人员配置上予以强化，确保了佛堂执法大队全面履职和执法工作的顺利进行。

二、主要做法

（一）完善机构设置。根据佛堂镇扩权改革优化机构设

置的方案，佛堂镇政府内设机构整合为“七办两中心”，其中的综合行政执法办公室与市执法局佛堂执法大队实行“两块牌子，一套班子”管理，协助市执法局在佛堂镇区域内行使行政处罚、行政强制及与之相关的监督检查职能。佛堂执法大队原则上实行“条块结合、以块为主”的管理体制，工作纳入镇政府考核，主要领导由市执法局任免，并须征求镇党委意见。这样既解决了执法主体的合法地位，又避免了每个职能部门设立分支机构而力量单薄、交叉扯皮的弊端。同时，佛堂执法大队作为镇政府的“七办”之一，在镇政府的统一领导下，与镇政府的其他“六办两中心”形成合力。从而使执法工作重心真正下移，条块关系更加紧密。

（二）加强组织保障。市委、市政府将深化综合行政执法试点列入重要议事日程，多次召开专题会议，对试点工作进行研究，并成立了试点工作领导小组，负责协调处理试点中遇到的各类问题。在市委、市政府及市试点工作领导小组的领导和协调下，试点工作实现了人员、移权、责任、制度、工作、经费“六个到位”，如明确人员工资奖金由市执法局一个口子负责落实，由市财政承担；公用经费、办案和日常管理经费、设备购置费用、人员培训费用由市财政和佛堂镇共同承担。从而确保了试点工作的顺利开展。

（三）健全协调机制。为建立健全工作机制，形成试点工作合力，市委、市政府明确由市法制办负责深化综合行政执法试点工作的协调和监督，涉及职能划转的各部门根据各自职责，做好对执法部门的业务指导工作，执法部门接受上级相关行政部门的业务指导；执法部门和相关行政管理部门建立健全执法信息互通共享机制，及时通报相关行政许可、

监督管理、行政处罚等情况；执法部门在查处违法行为时，需要有关行政管理部门认定或技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构予以及时认定、鉴定；执法部门在执法活动中，发现有重大治安、安全隐患的，及时通报相关行政管理部门，或者向市政府报告并提出相应措施建议；执法部门在执法活动中，遇到当事人拒绝配合调查取证或者阻碍行政执法的，必要时可将有关情况告知相关行政管理部门，由相关行政管理部门依法采取措施，督促当事人履行义务。为加强工作协调，佛堂执法大队定期或不定期地与相关部门召开工作协调会，就试点工作中遇到的问题进行沟通协调，并多次与相关部门开展联合检查，如与环保监测站开展一季度环保专项执法检查；与交通、运管部门开展学生接送车专项执法检查；与市卫监、质监部门联合开展校园食堂卫生执法检查等等。

（四）创新执法举措。一是建立完善执法管理网格化责任体系，做到执法关口前移。将新划转职能纳入到大队网格责任制中，分片包干，责任到人，普查管理对象，完善基础管理台帐，坚持开展动态巡查，提高违法行为的发现率。二是建立执法驻片机制，做到执法重心下移。加强基层管理、源头管理，把执法工作延伸到工作片、社区和农村，实现基层执法与社会管理间的无缝对接。三是完善执法办案监督制约体系，促进规范化执法。实施行政处罚的调查取证与作出处罚决定的机构、人员分离制度，加强行政处罚自由裁量权工作，对重大和复杂案件实行集体讨论制度；建立案件回访和邀请当事人评议制度，对重要案件和信访件实行“台帐制管理、销号制落实”，通过召开情况通报会、群众回访和邀

请当事人评议等途径，由群众评价工作事项落实情况，对执行不到位、效果不明显、群众不满意的，发出整改督办通知，限期改正，形成良性工作机制。

三、主要成效

今年2－6月，佛堂执法大队共办理简易程序案件530起，一般程序案件立案285起，其中新划转职能案件110起，办结188起。组织开展环保专项执法活动6次、国土专项执法活动8次、水务专项执法活动3次、农业专项执法活动3次、卫生专项执法活动4次、文化专项执法活动2次、烟花爆竹专项执法活动1次、计生专项执法6次，各方面工作正常开展，试点工作较为顺利，受到了相关部门的好评。并在以下五个方面初显成效。

（一）增强基层管理能力，实现由“看到管不到”向“看到管得到”转变。佛堂镇作为义乌市强镇扩权的试点，增加了19个部门的112项行政管理权限，这必然要求一支与之相适应的执法队伍作为保障。通过深化综合行政执法试点，将综合行政执法工作纳入到佛堂镇党委、政府的整体工作布局中，充分发挥党委、政府统筹协调作用，使之能有效地整合管理资源、执法资源和服务资源，使政府管理、执法约束、村民自治“三网合一”，有效化解了部门与镇条块分割造成的工作冲突，满足了佛堂镇扩权后对执法工作的需要，进一步推动了扩权强镇改革，强化了乡镇行政执法工作。通过深化综合行政执法试点，改变了以往部门管理、执法管理、社区管理“三张皮”的现象，实现了权责一致的目标，切实增强了佛堂镇的综合发展能力。

（二）整合工作力量，实现由“单纯执法”向“综合治

理”转变。佛堂镇执法大队与镇执法办公室合署办公，使执法大队能够借助镇党委、政府的统筹协调作用，利用各方面的资源，共同解决执法工作的热点难点问题，并依托镇党委、政府在公共事务管理方面的资源优势，实现执法效果和社会效果的共赢。

（三）提升工作效能，实现由“多头执法”向“职责明晰”转变。首先，在职能归并上杜绝扯皮。将19个部门履行的执法职能交由佛堂执法大队统一行使，解决了基层行政执法中长期存在的多头执法、重复执法、部门间相互推诿等问题。其次，在力量配比上整合增强。改革前，除卫生局、安监局、人劳局、人口与计生局等少数部门在佛堂设有专门的执法队伍外，其余部门都是临时派出的，人员多在2－3人，执法力量分散薄弱；改革后，执法力量有效整合、明显增强，查违拆违、安全生产、创建治理、环保等一些需要集中力量执法的工作得到了有效推动。再次，在履职效能上不断提升。改革前，由于力量问题，绝大部分违法行为是通过举报投诉的途径获取的，无法做到提前介入、全面监管；改革后，佛堂大队通过网格化管理机制，明确责任区块，完善了日常巡查机制，建立了国土、农业、水务、环保、卫监等十余种监管台帐，掌握了基础信息，并依托镇党委、政府，利用基层监管网络，能够及时发现违法行为。

（四）规范执法行为，实现由“自批自管”向“相互监督”转变。通过改革，改变了原来由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的“一条龙”管理模式，初步实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，明确了执法责任，从整体上提高了执法的透明度和执法效率。同时，对审

批权的行使也起到了一定的制约监督作用。通过改革，建立行政执法查处职能分离制度，实行标准化执法，完善执法办案监督制约体系，建立案件回访和邀请当事人评议制度，规范反馈和案件查处的流程、标准，严格限期办结和执法监督管理制度，使执法人员的执法行为最大限度地在“阳光下”运作，促进公平公正，树立良好的执法形象。

（五）促进执法下移，实现矛盾问题由“上交处理”向“基层解决”转变。改革后，使执法工作直接面对一线、面向基层，更加贴近群众，实现了执法的关口前移，有效解决社会管理执法难问题。一方面，以往要市级层面解决的问题和矛盾，在基层就能解决，进一步畅通了群众诉求渠道，简化了受理手续，压缩了办案时间，极大地方便了广大群众；另一方面，实现了问题在一线发现，在一线解决，把很多违法行为遏制在萌芽状态，最大限度地减少了群众损失，优化了执法服务。

佛堂镇“大综合”试点是义乌市深化综合行政执法改革的初步探索，在取得初步成效的同时，也还存在一些问题。较为突出的是执法大队与部门之间的工作配合协调机制有待进一步健全完善，以保证部门行政管理与执法大队行政执法有机衔接。

附：

佛堂镇简介：佛堂镇位于义乌市南部，区域面积134.1平方公里，建成区12平方公里，辖106个行政村，1个社区，人口20多万，其中户籍人口8.1万，外来人口近13万。2009年实现生产总值35亿元，财政总收入4.3亿元。