田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证 学位证案例分析

2、内部行政行为是否具有可诉性
内部行政行为是相对于外部行政行为而言的，是指行政主体在 内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效 力的行政行为 。 学者们一般认为：内部行政行为不具有可诉性。
《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第3款规定：对“行政机关对于行政机 关工作员奖惩、任免等决定”提起的行政诉讼，人民法院不予受理。”依据我 国行政诉讼法12条的规定及高院的解释的规定，在我国内部行政行为是不具有 可诉性的。
• 一种意见认为，从学校的建构上看, 学校不是法律意义上的行政机关， 学校不属于行政机关，不具有行政诉讼被告的主体资格。因此，北京 科技大学不能作为本案的适格被告。
• 另一种意见认为，学校虽然不是国家行政机关，但学校属于法律、法 规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构，学校在依法履行教 育行政管理职权的活动中，具有行政诉讼的被告主体资格。因此，北 京科技大学可以作为本案的适格被告。
2.关于信赖保护原则
• 《行政诉讼法》第25条也规定，法律、法规授权的组织所作的具体行 政行为，该组织是被告。
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从本案情况看，根据《教育法》第21条“经国家批准 设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规 定，颁发学历证书或学位证书的”规定，北京科技大 学属于法律直接授权的教育机构，负有履行颁发学历 或其他学业证书的法定职责。
• 目的解释说：如果认为因受教育权不属于人身权财产权范围而导致适 用前项规定存在障碍，那么，从目的解释的角度，法院受理此案也可 寻找到一定的法律支持。
《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机 关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人 民法院提起诉讼。这里使用的概念是“合法权益”，因而就行政诉讼 法的立法目的看，它应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活 动中受到影响的所有合法权益，而不仅限于人身权和财产权。
从本案来看，一审法院判决书中虽未直接引用第11条第1款第 4项的规定，但一方面，原告提出了请求判令被告为其颁发毕 业证、学位证的诉讼请求，另一方面，法院引用了《行政诉 讼法》第54条第3项的规定，即“被告不履行或者拖延履行法 定职责的，判决其在一定期限内履行”，据此可以得出结论， 法院在确定受案范围问题上适用了第11条第1款第4项的规定。
• 被告北京科技大学的部分教师曾经为原告田永的学籍一事 向原国家教委申诉，原国家教委高校学生司于1998年5月 18日致函北京科技大学，认为该校对田永违反考场纪律一 事处理过重，建议复查。同年6月5日，北京科技大学复查 后，仍然坚持原处理结论。
1998年6月，被告北京科技大学的有关部门以原告田 永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证，进而也未向教 育行政部门呈报毕业派遣资格表。田永所在的应用学院及 物理化学系认为，田永符合大学毕业和授予学士学位的条 件，由于学院正在与学校交涉田永的学籍问题，故在向学 校报送田永所在班级的授予学士学位表时，暂时未给田永 签字，准备等田永的学籍问题解决后再签，学校也因此没 有将田永列入授予学士学位资格名单内交本校的学位评定 委员会审核。
二、本案折射出的行政法问题之思考
• （一）高等学校能否成为行政诉讼的适格被告 • 行政诉讼的被告必须是行使国家行政管理职权的行政机关或者是法律、
法规授权其行使某一或者某些行政管理职权的行政主体。
• 在本案中，虽然北京科技大学并未就自身的被告资格提出异议，但是 这一问题却是法院在审理时必须加以考虑的问题。针对北京科技大学 能否作为适格的被告，法院审理中曾产生过两种意见。
我国《国家公务员暂行条例》第7条也规定公务员有 “提出申诉和控告”的权利。从法理学中我们可以 知道“控告”一词是包含有提起诉讼之意的，而对 法律概念的要求从来都是严谨和一致的，因此， 《国家公务员暂行条例》中“控告”则同样应当包 括提起诉讼的含义。
内部行政行为可诉的必要性分析
• 国外的多数国家已把内部行政行为纳入到司法审查的范围之内，我国 学界和司法界也不断要求扩大行政诉讼的受案范围，并主张将内部行 政行为纳入到行政诉讼范围。我们组同意此观点，且认为将内部行政 行为纳入行政诉讼范围是十分必要的。其必要性有以下几点依据：
• 田永诉北京科技大学起诉状.doc
（二）法院判决
• 一审法院判决： • 北京市海淀区人民法院于1999年2月14日判决：
一、被告北京科技大学在本判决生效之日起 30日内向原告田永颁发大学本科毕业证书；
二、被告北京科技大学在本判决生效之日起 60日内召集本校的学位评定委员会对原告田永的 学士学位资格进行审核；
根据《学位条例》第8条“学士学位，由国务院授权的 高等学校授予”的规定，北京科技大学同时属于法律间 接授权的教育机构，负有授予学士学位的法定职责。高 校在依法履行教育行政管理职权的活动中，对自身所作 的具体行政行为承担责任，一旦成诉，无疑是行政诉讼 的适格被告。
然而，到目前为止，仍没有法律和有效的司法解释 明确规定高校的行政诉讼被告资格。在我国现有的 法律规定和法制传统下, 学校尚不能推定为行政诉 讼的被告, 学校的相关管理职权也不能被武断地推 定为行政职权。
（二）行政诉讼受案范围相关问题之思考
1、侵犯受教育权的行政行为是否属于行政诉讼的受案范围
对此主要有两种不同观点。一种观点认为我国《行政诉讼法》 第二章明确规定了人民法院的受案范围，侵犯教育权的案件 并不属于行政诉讼法规定的受案范围，其他相关的教育法律、 法规中也没有明确的规定。
另一种观点则认为当事人的权利受到侵犯，就应当给予其法律 上的救济，对侵犯教育权的行政行为应当可以提起行政诉讼。
行政法案例讨论
——田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案
制作人：丁芳芳 施思
目录
一、案情介绍 二、本案折射出的行政法问题之思考
(一)高等学校能否成为行政诉讼的适格被告？ （二）行政诉讼受案范围相关问题之思考 （三）本案中涉及到的行政法基本原则
一、案情简介
• （一）案情
• 1994年9月，原告田永考入被告北京科技大学下属的应用 科学学院物理化学系，取得本科生学籍。1996年2月29日， 田永在参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学 公式的纸条，中途去厕所时，纸条掉出，被监考教师发现。 监考教师虽未发现田永有偷看纸条的行为，但还是按照考 场纪律，当即停止了田永的考试。北京科技大学于同年3 月5日按照“068号通知”第三条第五项关于“夹带者，包 括写在手上等作弊行为者”的规定，认定田永的行为是考 试作弊，根据第一条“凡考试作弊者，一律按退学处理” 的规定，决定对田永按退学处理，4月10日填发了学籍变 动通知。但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决 定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永 继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织 的活动。
有人认为，《行政诉讼法》第2条出现在总则一章中，而不是受 案范围一章，所以，第二章才是关于受案范围的惟一的和全部的规定。 依此理解，本案适用第2条来确定受案范围亦有困难。
但是《教育法》第42条规定的受教育者享有的权利中有一项是 “对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其 人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”，如果将 这里的“等合法权益”解释为除人身权、财产权以外还包括受教育权 等权益，“依法提起诉讼”亦包括提起行政诉讼，那么，本案的受案 范围问题也可解决。
我们认为：内部行政行为是否可诉，不能一概而论，因为行政诉讼 法并未笼统的规定“内部行政行为不可诉”，而是规定公民不服 “行政机关对其工作人员奖惩、任免等决定”提起诉讼的，法院不 予受理。因此，我们必须明确，并不是所有的内部行政行为都不可 诉，而是只限于“奖惩、任免等决定”等内部行政行为。
内部行政行为可诉性法律分析
• 1.这是尊重和保障人权的需要 • 2.这是现行行政法发展的趋势 • 3.这是加强行政机关自身建设的需要 • 4.这是司法实践发展的需要
（三）本案中涉及到的行政法基本原则
• 1.关于正当程序原则
• 正当程序作为英美法上的一个古老而常青的原则，是指行政主体在作 出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序，包括事先告 知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申 辩，事后为相对人提供相应的救济途径，以保证所作出的行为公开、 公正、公平。其要义在于，在作出任何使相对人遭受不利的行使权力 的决定前，应当听取当事人的意见。
两种观点的法条依据： 第一种观点《行政诉讼法》第11条第1款第1至第8项关于受
案范围的规定，将法院受理的案件限于行政机关侵犯人身权和 财产权的行为。 第二种观点《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他 组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权 益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
两种不同观点的产生与我国行政诉讼法关于受案范围规定中存 在的问题具有密切联系。《行政诉讼法》第11条第1款第1至 第8项关于受案范围的规定，将法院受理的案件限于行政机关 侵犯人身权和财产权的行为。但是，该法第11条第1款第4项 有关许可证的规定似乎又超出了人身权和财产权的范围，给人 以立法上存在矛盾的感觉，也导致一些法院在受理此类案件时 摇摆不定的态度。
《最高人民法院公报》公布的该案一审判决中称：“另一方面，按退学 处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则 出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣 布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此 原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法 性。由此可见北京科技大学所做的退学决定并不符合正当程序原则。
三、被告北京科技大学于本判决生效之日起 30日内履行向当地教育行政部门上报原告田永毕 业派遣的有关手续的职责；
四、驳回原告田永的其它诉讼请求。
• 北京海淀区人民法院行政判决书.doc
二审判决
• 北京市第一中级人民法院经审理认为，原判认定事实清楚、 证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应当维持。上 诉人北京科技大学认为被上诉人田永已不具有该校学籍， 与事实不符，不予采纳。学校依照国家的授权，有权制定 校规、校纪，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理， 但是制定的校规、校纪和据此进行的教学管理和违纪处理， 必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合 法权益。北京科技大学对田永按退学处理，有违法律、法 规和规章的规定，是无效的。北京科技大学在诉讼中提交 的从教学档案中调取的证据，虽然不属于行政诉讼法第三 十三条规定的被告不得在诉讼过程中自行向原告和证人收 集证据的情况，但是由于无法证明这些证据是在作出按退 学处理的决定时形成的，故法院不予认定。据此，北京市 第一中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项 的规定，于1999年4月26日判决：驳回上诉，维持原判。
众所周知，行政行为是具有可诉性的，既然内部行政行 为属于行政行为，就应当同样具有可诉性，应属于法院 的受案范围。除此之外，即使依据我国现有一些法律也 可以得出同样的结论。
从宪法的角度来看，诉权是公民依据宪法所享有的一 项基本权利。例如我国宪法第41条规定：公民对任何 国家机关和国家工作人员的失职行为，有向有关国家 机关提出申诉、控告或检举的权利。这其中的“控告” 就是指向国家行政机关、司法机关的控告，也就是说 包括提起诉讼的权利。
• 1996年3月，原告田永的学生证丢失，未进行1995至 1996学年第二学期的注册。同年9月，被告北京科技 大学为田永补办了学生证。其后，北京科技大学每学 年均收取田永交纳的教育费，并为田永进行注册、发 放大学生补助津贴，还安排田永参加了大学生毕业实 习设计，并由论文指导教师领取了学校发放的毕业设 计结业费。田永还以该校大学生的名义参加考试，先 后取得了大学英语四级、计算机应用水平测试BA SIC 语言成绩合格证书。田永在该校学习的4年中，成绩 全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，获得 优秀毕业论文及毕业总成绩全班第九名。