国际自然资源资产管理体制概览_刘丽

收稿日期：2015-01-25第一作者简介：刘丽（1977-），女，副研究员。

主要从事资源管理研究。

1 各国普遍实行自然资源公有制度多数国家实行自然资源公有，且资源收益共享制度，只是各国在公有自然资源所包括的范围、实行公有的比重和具体的所有制等方面存在差异。

自然资源公有的主体因国家及资源种别有所差异，具体包括皇家所有、联邦所有、州（省）所有、市（县）所有等。

2 自然资源管理部门拥有多重角色和定位比如美国内政部的职责定位是国家5亿英亩公共土地和7亿英亩地下资源的卓越管家。

主要管理目标包括四方面：促进在内政部管理或影响下的水流域、土地和海洋资源及生态群落的健康；管理或影响资源利用以加强公共利益，促进合理利用并保证最优价值；提供高质量的休闲娱乐体验，提供接触和享用自然和文化资源的途径，收取休闲娱乐中的合理价值；服务社会，保护生命、资源和财产。

由此可见，美国内政部兼具宏观管理、社会管理、公共服务和自然资源产权所有人等多重角色和定位。

加拿大自然资源部的职责和任务包括：着眼于通过自然资源的可持续利用和生活质量的提升,增强自然资源对经济的贡献率，制定并执行有关经济社会发展的资源方面的战略规划和政策法规，负责征收联邦管辖能源和矿产资源的权利金并且使用管理，构建全面的能源和资源监管体制框架，同时提供资源知识和信息方面的社会公共服务，确保资源开发与环境、社会目标相协调。

由此可见，加拿大自然资源部亦集宏观管理、社会管理、公共服务、资源监管和联邦自然资源产权所有人等多重角色于一体。

3 公有自然资源资产管理遵循“谁所有-谁管理-谁收益”的原则根据自然资源种类不同、所有者主体不同，不同国家的公有自然资源资产的管理方式各异。

加拿大和美国实行的是公有土地及相关自然资源所有权、处置权和管理权基本一体的管理体制。

联邦政府负责管理联邦公有土地，省（州）政府负责管理省（州）公有土地。

以加拿大为例，联邦政府自然资源部林务局负责管理国有林的有关事务，省和地区林业部门负责管理省（地区）拥有的森林，具有森林资源保护和管理的立法权国际自然资源资产管理体制概览刘 丽,陈丽萍,吴初国（国土资源部信息中心，北京 100812）摘 要：因经济体制和历史传统，各国自然资源资产管理体制复杂多样。

但各国普遍实行自然资源公有、收益共享以及“谁所有-谁管理-谁收益”的制度。

政府在自然资源管理中兼具多重角色和定位。

自然资源资产管理是自然资源行政管理的一部分，与自然资源行政管理的各环节密不可分。

国际上鲜见将土地、矿产和林业等各门类资源与资产管理相分离，且将资源与资产各自集中到不同部门进行管理的情况。

关键词：资源管理 自然资源资产 管理体制 土地资源 矿产资源 国际限，能够制定和执行政策、法律和规定，规定本省的采伐额度和立木价格，按规定的立木价格收取费用，并负责省内资源及生产情况的数据收集。

需要指出的是，这里的“管理”，并非所有权主体自己经营管理自然资源资产，从事市场经济活动，而是自然资源管理部门作为自然资源产权代理人所开展的制定政策、确定价格、确定经营代理人、收取资源收益等活动。

自然资源资产的具体经营活动一般由自然资源管理部门经国会授权后委托代理经营人进行经营管理。

所以，产权代理人和经营代理人是两个概念。

比如加拿大公有林的经营者可分为专业大公司、林业小企业和社区等主要类型，不同类型的经营者采取不同的经营方式。

省有林的采伐由若干家大公司竞价投标购买，竞价高者获得森林采伐权，政府发给采伐执照。

美国内政部依照国会法律，对联邦拥有的矿产资源制定规划和政策，进行产权管理和资产管理。

对油气、煤炭、钾盐、磷酸盐等资源，根据1920年的可租让矿产法，按照一定程序租借给矿业公司进行勘查开发；对建筑材料等资源，按照1947年的材料法，直接出售给矿业公司；对一般金属矿产和其他矿产资源，矿业公司则按照1887年的通用矿业法依照标界制度获得矿业权。

可租让矿产实行权利金+红利的有偿取得和有偿使用制度，而建筑材料等可销售矿产，则向矿业公司一次性出售产权。

由此可知，自然资源资产管理的核心是资源财产权管理，通过资源使用权让渡，获得产权收益的同时，放开市场经济活动，实现宏观调控掌握在政府手中与市场经济活动交给市场的有机结合。

4 自然资源资产管理是自然资源管理的重要组成部分国外自然资源管理包括宏观调控、调查评价、政策制定、规划编制、资产管理、监督管理、公共服务等诸多方面。

自然资源资产管理和监督管理都是自然资源管理的重要组成部分。

生态保护、资产收益和产业管理由资源开发活动引发，污染治理则遵循截然不同的科技方法和管理方式。

图1 自然资源管理、资产管理与污染防治之间的关系自然资源资产管理是自然资源管理的重要组成部分。

资产管理的核心是实现自然资源所有权派生出的收益权。

自然资源资产管理和自然资源的产权管理、用途管制、行政管理彼此交织，互相联系和影响。

多数国家的自然资源资产管理体制依附于自然资源综合管理体制，这是由公有自然资源的特殊属性决定的。

公有自然资源资产作为特殊的自然资源资产，具有同私有自然资源资产和集体自然资源资产等一般自然资源资产的共性。

自然资源收益是国家凭借资产所有者身份取得的收入。

国家作为自然资源（包括经营性的自然资源和非经营性的自然资源）的所有者之一，主观上有实现资源资产收益最大化的愿望，需要实现这些财产的保值增值。

这意味着，在市场经济条件下，国家作为自然资源所有者在让渡自然资源使用权时，与其他自然资源产权人一样，都必须遵守法律和市场规则。

公有自然资源资产又有其特殊性，国家所有的自然资源一般具有战略性、公益性、福利性和生态性，国家作为自然资源资产所有者，必须体现国家利益，实现经济、社会、生态和政治等综合效益最大化。

公有自然资源使用权的让渡并非以实现自然资源价值最大化为目的，使这些财产保值增值只是目的之一。

从各国实践看，确定哪些自然资源资产可以让渡，哪些区域的自然资源资产可以开采，有时基于经济目标，有时基于社会目标，有时基于生态环境保护目标。

而无论何类目标，往往都是通过自然资源产权制度设计和管理来实现的。

比如美国为鼓励页岩气开采，从1980~1995年钻探的非常规天然气可享受每油桶当量3美元的税收津贴，2006年投入运营用于生产非常规能源的油气井，可在2006~2010年享受每吨（或热量等价）22.05美元的补贴，此项政策使美国天然气储量和产量随之大幅上升，保障了石油安全。

美国内政部对生态环境敏感地区的矿产资源开采，设置了非常严格的开采条件及土地复垦要求。

由此可见，如果自然资源资产管理部门脱离其他资源管理职能，这种国家整体利益的维护，将面临十分复杂的协调问题。

这也是绝大多数国家将资产管理职能与空间管制、资源保护、生态管理等职能结合在一起，而未采取单独设立自然资源资产管理部门的原因。

实现自然资源综合管理是一项国际趋势，鲜见单独设立自然资源资产管理部门的情况。

5 公有自然资源资产管理的主要内容自然资源行政管理者的职能主要是基于公权力进行的各项管理，而公有自然资源资产所有者的职能主要是国家这一特殊产权主体基于自然资源所有权进行的各项管理。

两者管理流程和环节高度重合并相通，只是管理的依据和内容存在差异（表1），这说明这两项职能互补交叉。

两者的共性是：无论国家作为行政管理者还是资产所有者，其管理职责的共同目的都在于实现全民福利的最大化。

公有自然资源资产管理是系统工程，核心是自然资源产权管理，涉及到统一登记、资产核算、市场交易和定价等自然资源管理过程的一系列环节，同时也与自然资源用途管理、监督管理、生态保护等职能存在交叉和重叠。

5.1 产权登记主要存在两种登记模式。

一种是国家自然资源统一登记。

设立统一的不动产登记部门，公有自然资源所有权和使用权与私人所有自然资源都需要经过登记才生效。

另一种登记模式是谁管理谁登记。

由具体的自然资源管理部门进行登记，登记的目的在于认定所管辖自然资源资产的各项权益。

5.2 编制资产清册美国规定必须开展资源调查，内政部需编制并保存一份所有的公有土地、它们的各种资源及其他价值的详细目录，在编制此种详细目录时，应特别重视那些面临严重环境问题的地区。

应随时修订此种详细目录以及真实地反映各种条件的变化及对新的和待开发的资源和其他价值（包括但不限于户外娱乐和自然风景价值）。

5.3 资源规划所有自然资源资产的使用都要遵循国家法定的各类规划（如用途管制规划）的要求，同时，资产管理部门也有相应的开发使用和产权处置规划。

美国《联邦土地政策和管理法》规定，应当在公众参与下编制土地利用规划，在分等定级的基础上，对公有土地的某块土地或某地区的使用做出规定。

联邦土地的土地利用规划同时需要遵守国家分区等区域性用途管制规定。

5.4 政策制定自然资源管理部门作为代理人对国家自然资源资产进行的行政管理，集中体现在制定资源资产处置和收益等方面的法规和政策标准。

这是资产管理的核心职能之一，比如矿产资源权利金政策的制定、土地出让或转让合同的制定等。

5.5 审批许可这是资源资产管理的关键环节。

自然资源管理部门以审批许可的方式发放各类自然资源使用权证，或以竞价拍卖的方式确定经营代理人，或出售国有自然资源所有权或使用权。

例如，美国联邦土地管理法规定，通过行使地役权、颁发许可证、租契、发布规章及采用其他恰当的措施，对公有土地的利用、占用和开发依法加以管理。

这些利用、占用和开发包括但不限于通过签订长期租契将公有土地租给有许可证的个人作为居住地、用于耕作和发展小型工商业或制造各种产品等。

5.6 开发利用经营对于实行政企合一的国家，这些自然资源管理部门还会直接参与自然资源资产的生产经营活动，如英国皇家地产管理局和英国林业局，直接经营房地产业务和国有林。

但是更多的国家实行交由私人公司进行经营，自然资源管理部门进行监管的方式。

5.7 收取资源收益收益类型不同，资源收益收取方式也不同。

一般是收支两条线，由自然资源管理部门收取后上缴财政。

也有部分国家实行收支一体模式。

5.8 审计监督通常由国会、上级管理部门、审计机构或公众对自然资源收益的征收和使用进行财务核算和审计。

有些自然资源管理部门也设置内部审计机构。

5.9 编制自然资源资产负债表美国、北欧国家（如挪威等）都进行自然资源资产核算，并在将自然资源纳入资产负债表方面做了大量探索。

6 公有自然资源资产管理的体制架构自然资源资产管理通常采取与资源管理相结合的管理方式。

自然资源资产管理涉及很多专业的自然资源管理知识，需要专业的资源管理政策和技术支撑，因此自然资源资产管理职能通常是自然资源管理部门的主要职能之一。

尚未见哪个国家将土地、矿产资源和林业资源等各门类自然资源集中到一个自然资源资产管理部门进行管理的情况。

以美国内政部为例，2010年墨西哥湾漏油事件后，拆分了原矿产资源管理局，单独设立由负责政策、管理和预算的部长助理负责的自然资源收益办公室（图2），负责对矿产和原油开采征税，矿产资源管理局以往在促进资源开采、执行安全监管和增加税收方面任务重叠、职能不清，这次改革旨在划分职能、明晰职责。