国外对于失地农民养老保障问题的研究和解决对我国的启示

国外对于失地农民养老保障问题的研究和解决对我国的启示

多数发达国家工业化城市化进程较早，经过长期的探索实践，已经形成比较成熟的针对失地农民的法律法规和保障制度，而我国对失地农民的养老保障问题的探索和实践还处在起步階段。通过对西方发达国家在政府职能、征地补偿、保障制度和可持续发展的途径分析，总结其历史经验和成功做法，结合实际，为我国解决相关问题提供思路和借鉴。

标签：国外；失地农民；养老保障

国外失地农民最早出现于工业革命初期的英国，大规模的“圈地运动”造成了大批的失地农民，随着西方国家的城市化与工业化的发展已趋向成熟，国外完善的征地补偿制度和社会保障制度使失地农民养老保障问题得到了很好的解决，已不成为社会关注的难点问题。我国对失地农民的养老保障问题的探索还处在起步阶段，虽然在西方国家大多实行的是土地私人所有制，与中国的土地集体所有制有根本不同，但其有益的经验和做法成为我国解决失地农民养老保障问题的重要借鉴。

一、国外解决失地农民养老保障问题的有益经验和做法

综合分析国外解决失地农民养老保障问题的有益经验和做法，大致可以归纳以下几点：

（一）完善的法律体系和征地程序

发达国家基本实行土地私有制，土地可以买卖自由。经过长期的探索实践，已在征地方面形成完善的法律体系和征地程序，在各级组织专门的监督下运行。在国外对于征地的法律和界定相当严格，征地必须是处于公共利益考虑。

英国征地必须经过各级议会的审核批准，并确认完全符合《强制征购土地法》才能进行实际操作。对所征土地的项目必须是公众利益，这一条是必须符合的；同时还需要通过议会进行批准，政府才可以实行相关权利。

美国在失地农民社会保障方面做出了很多有益的探索和实践，把征用土地的行政职权称为“行使最高土地权”，政府要求对土地资源的合理保护，一般不可以去征用农民土地。美国的《宪法》规定土地征收必须符合公共目的，且需给予合理补偿。《美国联邦土地政策管理法》对于规范征地行为发挥了重要的制约作用，规定土地征用必须是由公共使用、合理补偿和正当法律程序内三个条件具备。在征地过程中，美国政府对农民会做出很大的让步。

在德国，依法取得公益建设的地方政府和用地单位须严格限定征用主体，从而避免土地征用权被滥用。

日本政府明确规定从公共利益出发可以征用土地，在1951年颁布了《土地征用法》，使土地征用有法可依。法律规定从公共利益出发可以征用所需的土地，并对公共利益的界定非常具体，且具有很强的操作性。同时对于征地实施的主体资格需建设大臣或者是相应的都府县知事的批准，并且要严格的遵照土地征用公益性审批。

（二）合理的征地补偿

在国外对于征地的补偿一般都是按照市场价格为基础进行合理的补偿，甚至许多发达国家还高于市场价格。补偿除了包括有土地价值还有其他经济损失。在国外很多的国家中法律对于被征地者的补偿一般都需要超过土地的市场价值，既保证了失地农民的生活水平，也有利于对土地资源的优化配置。

美国政府对于土地征用补偿便是依据征用前的市场价值来进行计算的。为了能保障土地所有者的合法权益，这个价值不仅包括它将来一定时期内可能产生的盈利，还包括土地的现有价值。

德国对征用土地补偿分为三方面：一是土地及其标的物损失补偿。二是农业损失补偿。三是征收标的物上的附带损失补偿。

日本《土地征用法》规定，市场价值乘以物价变动修正率即为征地补偿金额，而且交易双方是完全按照规则在政府主管部门的监督下进行的。

加拿大土地征用制度沿用英联邦体制，被征用土地的赔偿标准以市场价格为主，并且还要依土地的最佳用途进行补偿。

（三）完善的社会保障制度

在工业化城市化过程中，西方国家农村养老问题日益突出，为了解决这一问题，已经具备相当经济实力的国家开始将养老保障由城市向农村推进。

德国是世界上最早建立保障制度的国家，早在1957年就制定了《农民老年救济法》，通过法律途径建立起农民养老保险制度。

英国在工业化进程中，引发了较为严重的社会问题，为了解决矛盾，分别于1601年和1975年制定了《济贫法》和《斯宾汉姆兰条例》，规定任何劳动者所得不能维持基本生活所需的均可获得政府相应保障补贴。

日本政府通过合理的规划，利用立法与相关政策的指导，促使农村劳动力实现彻底转移。在日本老年保险实行的是国民年金制度，失业保险也覆盖了从事农业生产的人员。日本除了把土地征用和失地保障纳入法律以外，还建立了基本实现全覆盖的包括教育、医疗、养老、住房、就业、法律援助、最低生活保障在内的全方位、立体化的保障体系。

（四）重视对失地农民的教育和培训

解决失地农民保障问题最有效的途径就是实现其可持续发展，需要采取教育和培训措施，这是对失地农民的社会保障可以形成长效机制的重要因素。

美国颁布过许多面对失地农民的职业教育职业培训的法令，强制把失地农民参加就业技能培训作为提供失地补贴的重要补充条件，以促进失地农民再就业能力的提升。失地农民通过培训素质得到提高，并通过就业换取保障，以促进劳动者就业。美国政府在解决失地农民就业问题上，积极培育符合地方特色的产业，保障低知识水平人群就业。

德国、日本等大多数西方发达国家也大都通过培训提高劳动者技能，从而使失业农民从弱势群体变成自食其力的建设者，从而减轻政府压力。日本土地面积稀少，很多政府工程需要征用农民土地，从总体规划设计开始，事先广泛征求社会各界意见。值得一提的是日本是为数不多将失地农民就业问题放在征迁用地规划之前，从而保障了失地农民的就业。通过鼓励民间广泛参与对失地农民的培养使用，建立诸如专业协会等组织，承担大量的教育培训工作为农村失地谋职着提供学习机会，在一定程度上解决农民在失地后谋生途径和手段的缺乏问题，为以后的养老提供了良好的物质基础，形成良好的就业环境。二、国外的经验和做法对我国的启示

（一）强化政府主导作用

西方发达国家在城镇化进程中，政府强化其工作职能，从法律上保障失地农民的根本利益；在失地农民的补偿与安置上，有一套完整的体系来保障失地农民的利益；在政策的落实过程中，政府依然对行政主体进行严格监督，保障失地农民的老有所依。我国政府应明确责任，在法律、政策制定上，在监管过程中强化其主导作用，强化政府的政策引导和财力支持，着力解决土地征收补偿和社会保障中存在的问题，尤其是养老保障问题，在为缓解失地农民的养老负担而做出有效的规划与保障。

（二）规范征地补偿制度

国外是通过市场价格确定征地补偿标准。土地征收补偿原则上按照市场价格进行确定标准，即土地征收补偿所得应等于土地无限期收益总额极限值的资本最大化。我国也应在借鉴国外征地补偿的基础上，让市场来决定征地价值，适时对征地价格进行政策倾斜。改变单一的货币补偿形式，逐渐探索实现可持续的社会补偿机制，形成机制灵活的养老、医保、就业保障网。建立专门机构，裁定土地征收价格和纠纷的仲裁机构。

（三）健全社会养老保障制度

通过对美国、德国和日本的养老保障体系分析发现，这些国家不仅重视为国民养老提供了社会养老保险、社会救助等经济和物质上的保障，而且还为老人提