农村集体经济组织与村民委员会的关系及法律规制

农村集体经济组织与村民委员会的关系及法律规制
山东致公律师事务所陶志超
在最近几年发生的涉农案件中，多数是发生在村民与村民委员会（以下简称村委会）之间，涉及的争议内容主要是承包合同、租赁合同、征地补偿款分配等。

综观此类案件的审理及执行，有几个问题值得深思和研究：村委会是否具有法人资格？当村委会败诉时，村委会拿什么财产来履行生效判决？它们能否成为独立的诉讼主体？这些问题的出现，根本在于《村民委员会组织法》对于村委会的法律地位并不明确，理论与实践中对于村委会的法律地位问题也一直争论不休。

笔者认为，分析、研究村委会的法律地位问题对于村民自治组织结构的完善具有非常现实的意义。

一、关于村委会的“资格”之争
《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。

这是现行法律关于村委会法律属性的基本描述，但根据这一描述对村委会是否具备独立诉讼主体资格和独立法人资格的理解却存在不少的争论。

在目前涉农民事案件的判决中，无一例外地将村委会列为被告或原告，即司法实践中均认为村委会可作为独立的诉讼主体，并且司法实践中这种认识和做法是有法律依据的。

如《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；最高人民法院《关于审理农业
承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第36条规定：“本规定所称发包方，是指村内集体经济组织或村民小组，村集体经济组织或者村民委员会，乡（镇）农村集体经济组织等”。

既然村委会可成为农业承包合同的发包方，构成农业承包合同法律关系的主体，当该类合同发生纠纷，形成诉讼时，村委会作为诉讼当事人参与诉讼是理所当然的。

此外，最高人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村委会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》也直接标明村委会可成为诉讼当事人。

与此相关的另一个问题就是，村委会是否具有独立法人资格？从现行《村民委员会组织法》的规定来看，村委会并不是独立的实体，更不可能是独立的法人组织，也明显缺乏作为独立诉讼主体的基本属性。

这是因为：
第一，《村民委员会组织法》虽规定“村委会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。

”但这并不意味着村委会有其独立支配的财产，并以此对外承担民事责任。

村委会所管理的土地及财产的产权主体归于农村集体经济组织，村委会的管理是受村民会议的委托管理，自己并不是产权主体，法律更未赋予其自主处置的权利，所以，村委会没有自己独立的财产用以承担民事责任。

第二，村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是依附于具有一定地理意义，又具一定的政治、经济和社会功能的村民自治体，自治体才有可能是独立的实体。

而村民会议、村委会，不过是构成这个自治体的治理结构的有机组成部分。

村委会是由村民选举产生的，要向村民会议负责并报告工作，其仅为村民自治体中的执行机关，故其不能成为独立的诉讼主体。

村委会的资格之争说明《村民委员会组织法》关于村委会在农村经济组织村中的法律地位并没有明确，究竟村委会与集体经济组织之
间的关系如何界定？这都需要在理论和实践中作进一步的探讨。

有学者为解决土地所有权主体缺位问题，要求赋予村委会法人资格，将其作为土地所有权的代表；也有人认为村委会是农民集体土地所有者的代理人，而非代表人，前者要赋予村委会法人资格，后者则不然。

值得一提的是，有学者主张建立“农村自治法人制度”，即全体村民组成自治的“社团法人”，每一村民均享有这一社团法人的成员权，村民会议是这一社团法人的“权力机关”，村委会是它的“执行机关”，原生产大队所有的土地直接归属于这一社团法人，这类法人可称之为“自治法人”。

这一理论给人以启迪，如果我们将农村社区作为一个独立的“自治体”看待，而不是片面地从其政治、经济或社会功能的某个方面来确定其法律地位，那么，无论村也好，组也好，法人也罢，非法人也罢，其独立的诉讼主体地位是可以确定的。

而现在的问题是，人们只是孤立地研究村委会，将村委会从“自治体”中分离出来，或将村委会当作“自治体”本身来确定其法律地位，这必将误入歧途。

二、村委会与农村集体经济组织的关系
《村民委员会组织法》第一条表明了其立法精神在于保障农村村民实行自治，村民自治的组织依其功能可分为两种：一为村民会议，一为村民委员会。

村民会议由本村十八周岁以上的村民组成，其经过民主方式形成的决定体现的是全体村民的意志。

村民委员会由本村民会议选举产生，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，除协助基层政府开展工作、维护农村公共秩序外，在经济生活中还负责对集体财产的经营与管理。

村民会议是真正体现村民自治的组织，应当说一切涉及村民利益的事项，均可以由村民会议讨论决定，然后交由村民委员会办理，但事实上不可能也不需要将任何涉
及村民利益的事项都交由村民会议讨论决定，《村民委员会组织法》第十九条以列举法的方式明确了必须提请村民会议讨论决定的事项。

尽管立法并没有明确农村集体经济组织和村民委员会的关系，但从村委会组织法第十八条、第十九条的规定看，村民会议是村内最高权力机构，村委会应向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作，可见，村委会是村民意志的执行机关，对内执行村民会议的决策并管理具体事务。

在对外关系上，村委会居于何种法律地位，法律规定并不明确。

按照《农村土地承包法》第12条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。

”此法将农村集体经济组织和村民委员会并列，二者似乎是两个相互独立的组织，可见法律并没有彻底明确村委会和农村集体经济组织的关系。

笔者以为，对于二者的关系，主要应依据村委会组织法的规定，同时参考民法的一般理论来认定，在对外关系上应将村委会作为农村集体经济组织的代表机关。

代表，一般特指法人或者其他组织的法定代表人、负责人，以法人或者其他组织的名义从事民事法律行为，法律上将该行为视为法人或者其他组织的行为。

我国理论界认为，代表机关有单一机关和集体机关两种形式，而从立法实践看，我国法律没有类似于共同代表或集体代表的规定。

但是基于以下三个方面的原因，在涉及农村集体经济组织全体利益的情况下，一般并不以某一个自然人的身份对外从事民事法律行为：一是村委会组织法没有明确村民委员会主任的法定代表人或负责人身份；二是村委会成员不脱离生产，并非专职从事管理或经营的人员，村委会组织法第十九条规定的强制性民主议定程序，要求村委会而不是村委会主任或其成员根据村民会议讨论决定办理相
关事项；三是国家出台了村委会印章管理的指导性文件，村民委员会主任一般不直接保管印章，其个人代表全体村民难以从形式取得第三人的信任。

因此，实际生活中村委会主任一般只是以村委会的身份代表全村与村民或村民以外的第三人发生民事法律行为。

很显然，农村集体经济组织没有法人地位，也没有同法人一样严密的组织机构。

从村委会组织法粗略的规定看，在农村集体经济组织的结构中，村民会议是权力机关，村委会是执行机关，村委会以村民集体意志为意思表示，对外而言村委会是代表机关，其行为产生的法律后果归属于它所代表的实体，即农村集体经济组织。

村委会在法律和村民会议明确授权的范围内代表农村集体经济组织从事维护村民权益的活动，其与第三人为民事法律行为的性质应视为一种代表行为。

农村集体经济组织与村委会之间的关系应是一种委任契约关系，类似于在公司制模式下股东会与董事会之间的关系。

从完善立法角度讲，笔者建议在治理结构的模式选择上，可以参照公司制模式建立农村村民自治的组织结构形式，基本模式为：全体村民组成自治的“社团法人”，村民会议是这一社团法人的“权力机关”；村委会经村民会议选举产生，是村民会议的“执行机关”；另外村民会议选举确定监督机构，专门监督村委会成员的活动。

总之，调整村委会与农村经济组织的关系，完善农村经济组织的治理结构形式，真正、彻底地实现村民自治将是我们的长期追求目标。