国内外环境分析

一．中国农村土地制度改革过程的历史，问题与对策

（一）主要历史进程1．1949-1953年，土地改革，打土豪分田地 2．1953-1956 集体化时代，土地由私有变有集体所有，政社合一

3．1981年，家庭联产承包责任制开启：交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。

4．2004年以后，取消农业税。2005年1月7日《农村土地承包经营权流转管理办法》公布，自2005年3月1日起施行。农村土地改革进入新阶段（二）存在的主要问题：

1. 农村土地集体所有内涵模糊产权不清。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农村土地属于三级所有，即乡集体、村集体、村民小组。”这些法律规定看起来明确无误，但在制度实施过程中存在不少问题。就《宪法》第十条规定中的“集体所有”这一概念的理解而言往往会产生歧义。在这里，“集体”包括乡集体、村集体、村民小组三个层次，究竟指的是哪一个层次？其法律内涵不甚明了。乡集体、村集体、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表，究竟由哪一级组织代表集体，实施其权利和义务难以确定。从所有权主体来看，乡镇政府和村委会处于主导地位。从农村现实情况来看，一般是由村委会充当集体土地所有者的代表，土地“集体所有”往往变成村长和村委会少数人所有。土地“集体所有”对于农民来说是虚无的，农民对土地所有权的主张大为减弱，遇到国家征地时基本上没有发言权。农民对土地的所有制仅是名义上的而非实际上的权利，农村土地集体所有模糊了土地的产权定位。

2. 现行体制下难以真正实施土地管理和耕地保护。在我国现行土地管理体制下，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责。土地管理部门的人事安排，主要取决于地方政府的意愿，上级土地管理部门只具有人事建议权和事后备案义务而不具有事前决定权力。这种制度安排决定了基层国土部门，主要是在执行地方政府的政策意图，由此导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力虚置、业务指导职能弱化以及国土政策执行过程中的严重扭曲。如遇地方政府的土地违法行为，土地管理部门难于有效制止。土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对政府的土地违法行为的发生形成制约。因此，农村耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严的现象难以根除。甚至于一些政府部门知法违法，严重违反规划和用地审批程序，特别是在征地过程中，往往滥用职权，动用行政手段圈占耕地，暗箱操作，权钱交易。一些地方未批先占，少批多占，越权批地，擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。土地规划和审批环节渐成腐败的高发领域，建立严格的土地管理和保护机制，加强土地市场监管是实施土地保护的一项根本任务。

3. 缺乏合理的土地流转机制难以形成土地规模收益。农村自实行家庭联产承包责任制以来，把土地分给一家一户经营，由于土地优劣程度和地理位置远近不同，为了平均，农地就被分得七零八落，十分零散。实践表明，土地零散化经营阻碍生产力的发展。首先，农地零散化经营使许多现代农业机械和农业设施、现代管理方法和管理技术的使用受到限制。其次，农地零散化经营下，农户在农业生产内部出现普遍粗放经营倾向，制约了对土地进行的资本和技术投入。最后，一家一户零散经营，不利于大市场对接，严重阻碍了农村商品经

济的发展，难以形成土地规模收益。在市场经济条件下，生产要素从效益低的部门流向效益高的部门，农村土地使用权合理流转，从而形成土地的适度规模经营，符合实现生产要素优化配置的要求。随着城市化的快速发展，农村剩余劳动力不断向城市转移，土地流转已成客观必然趋势。虽然我国农村土地流转早已出现，但各地还缺乏规范的土地流转市场以及合理的土地流转机制。农村土地流转大多还处于由农民自发形成的分散流转状态，流转中转入的土地依旧保持小块零散形式，很难形成土地的规模经营收益。

4. 现行土地征用制度不利于保护农民利益。在我国大多数地区，土地仍然是农民就业、生存和社会福利的主要保障。妥善处理好征地补偿问题，不仅关系到农民的切身利益，也关系到社会的安定与和谐。我国现行农村土地征用制度，不利于保护农民的利益。用地单位若要征用农民土地，一般不跟农民直接谈判，多数情况下委托当地政府征用农民土地。政府在征用农民土地时具有很大的内在激励，政府可以借助其强势地位在确定征地价格时尽量往下压。普遍的情形是，政府的征地价格低，而出售给用地单位或企业的价格高，进而形成政府的土地财政收入。这一现象在我国城镇化快速发展的背景下尤显突出。而即使是为数不多的土地转让金，农民也很难全部取得。政府与农民之间事实上处于不平等的交易地位，随着城镇化的快速发展和推进，土地价值日显珍贵，我国农村土地流转的其他制约因素

农村土地流转存在的一些制约因素。主要有：（1）相关主体认识有偏差；（2）流转方式不规范；（3）社会化服务不到位；（4）非农化、非粮化现象普遍；（5）新型经营主体培育不够；（6）规模化、集约化程度不高；（7）政策激励度、系统化不足；（8）融资难、用地难、保险难等问题突出。（9）社会保障机制不健全；（10）农民土地权益保护不充分

（三）推动我国农村土地流转的对策建议

总体思路为：以法律制度为保障，以政策引导为补充，注重政策的法律化进程，构建多层次的土地流转市场。

具体对策为：

1.构建以《土地管理法》为基础的土地流转法律制度体系。根据我国土地流转的现状，结合现行的相关法律，对《土地管理法》进行修改，确立土地流转权的行使主体、程序、条件、监管以及责任制度，并通过配套的行政法规、规章，保证土地流转在法律层面的可操作性。

2.尽快完成以土地承包经营权为重点的确权、登记、颁证工作。权利确定是权利流转的前提，设定全国、全省统一的确权、登记、颁证时间表，保证土地产权清晰、主体权责明确。涉及农村土地的权利主要包括：农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、农村宅基地使用权、农村房屋所有权、农村集体建设用地使用权、农村集体经济组织股权、农业生产设施和用房所有权、农村集体经济组织养殖水面使用权、农村集体林地使用权和林木所有权等。

3.以国家激励政策为导向，鼓励地方出台土地流转的激励政策。国家应根据形势发展，适时出台激励土地流转政策，主要涉及：财政扶持、项目扶持和用地扶持。同时，国家应鼓励各地根据地域特点，在不违背法律、国家政策的前提下，形成覆盖土地流转各方面的地方政策激励体系。

4.建立健全土地流转市场，为土地流转提供全方位的服务。一是建立市县、乡镇、村组三级流转服务平台；二是建立土地流转信息网络；三是建立科