应急管理的基本流程与方法——党课讲稿(27页)

应急管理的基本流程与方法

（党课讲稿）

前言

各位学员，大家上午好，今天非常开心有这样一个机会和大家就“应急管理的基本流程与方法”这样一个主题作一个交流。说起应急管理，说起危机，大家都有这样的体会，这个词是这个世纪以来才进入到我们的日常生活中间。原来我们说起“危机”往往我们联系的一个定义是“百年未遇”、“千年未遇”等这些词似乎离我们的日常生活非常遥远，但进入到这个世纪以来，自从SARS这样一个事件爆发以后，我们发现危机是我们平常生活中间的一部分。禽流感、H1N1、大大小小的矿难、日本地震所引发的核电厂的泄露等原来我们不可想象的事情，但现在都真真实实地发生在我们身边。所以，进入到这个世纪以后，我们也许真的进入到一个充满危机的社会。按照前一段时间，德国著名的社会学家乌尔里希〃贝克的一个界定，“我们现在处于一个风险社会之中”，这种风险社会的到来是不以人的意志力为转移，随着我们自己进入到这样一个阶段之后，而我们原来对于危机的认识和危机的管控，也发生了一个重大的变化。

当然，在正式开讲之前要界定两个概念，什么是危机管理和应急管理？这两个词大家平时用得很多，对于政府部门而言，大

家用的更多的是应急管理，对于学术界而言大家更容易用的一个名词是危机管理，危机管理是指政府组织为了避免危机或为了减少危机造成的损害，而采取的危机预防、危机识别、危机反应、危机决策、危机处理和危机评价等这一系列的管理行为，这是危机管理。而应急管理，主要强调的是它对于危机的突发事件发生之后对于危机的处置、恢复，包括对于危机的一个解决，这是应急管理。但政府用“应急管理”这个词，并不是说它不重视危机的预防、识别、反应、决策、处理和评价，而只是这个名词的运用范围已经与最开始应急管理的范围大大拓展了，从某种程度上而言，现在学界所使用的“危机管理”和政府所讲的“应急管理”是一回事情。

所以，有学者也把“危机管理”整个的界定为一个封闭的循环，它命名为“RHED”，何为危机管理？危机管理其实包含了四个方面的内容：风险管理、威胁管理、应急管理和灾害管理，当然，这个应急管理是狭义上的一种危机的处置和应对，这是应急管理。但对于政府部门真正的职责而言，应急管理绝对不仅仅是局限在危机的处置和应对上面，这在日常工作当中你们肯定大有体会。

讲危机管理或应急管理的一个绕不过的事件是2003年的“SARS事件”。2003年的“SARS事件”标志着我国应急管理体制的重塑，因为我们可以这么清晰地界定，2003年之前的应急管理体制是一种防灾减灾体制，但2003年之后，我们转变为一

种综合危机管理体系或综合应急管理体系。为什么会有这样一种区分和界定？最明显的一个区别在于，2003年之前我们讲危机管理，我们往往讲的是部门的一种危机管理或部门应急，但2003年之后，我们政府所处理的不再是原来“SARS事件”发生之前我们所面对的单一性的单个领域的危机，而危机的事态的爆发越来越呈现出一种综合性和多部门联动的一种效果需要，那这种危机应对走向一种综合应急管理和综合危机管理，所以2003年“SARS事件”是我们中国整个危机管理发展的一个历史上不可绕过的一个里程碑，是这么来的。

那今天我们再来讲危机管理或应急管理的话，我们就需要对它进行一个重新的界定，那这个重新的界定，我今天在这里给大家的一个框架是这三条：第一，一个制度背景；第二，两条认知主线；第三，三个应急能力。

一、国家应急体系：一案三制

什么是一个制度背景？一个制度背景大家都比较熟悉，是我国的一个应急体系，又简称为“一案三制”，“一案三制”讲的是突发事件的应急预案、应急管理体制、应急管理法制、应急管理的运行机制，这是应急管理体系，也是一个基本的制度背景。要搞清楚中国的应急管理的基本情况，这个制度背景是不容忽略的。对于这样的“一案三制”而言，又着重要强调两点：第一，应急预案。预案是前提。第二，应急管理体制。体制是基础。

（一）预案是前提

为什么说预案是前提？这样一个判断是如何作出来的？这个判断的作出是基于时间上的一个考虑和包括我们现在事实中应急管理中间，预案在我们应急管理体系中间所占有的一个地位。从时间上来讲，2006年的时候，我国就发布了《国家突发事件总体预案》，如果大家有学过的话，应该知道，2007年我国才发布了《突发事件应对法》。预案，从时间上讲，是走在法律之前的，我们的预案在一定程度上是发挥了法律的作用，在法律制定完以后，预案也是有其一部分作用的。因为预案可以简单地区分为两个层次。第一个层次是高级预案（国家和省两级所制订的预案），这个预案的主要作用是辅助应急法律法规的。第二个层次是低级预案（省以下政府所制订的预案），这种预案是由省以下政府所制订出来的。

现在整个的预案体系，其实是比较完备了，它包含了6个方面：第一个方面，整体的应急预案。在整体应急预案之下挂了专项应急预案，专项应急预案之下又有部门应急预案，之后又有地方政府应急预案、企事业单位应急预案和重大事项应急预案，总体上成一个金字塔结构。

那对于整体应急预案而言，这里面有一些重要的问题就在于，由于这个预案是呈现一个高低阶的区分，所以低阶预案在真正的制订中间，我们可以明确地看到一种上下同构现象，我们的预案在制订过程中间，下级预案（低阶）存在过度模仿和虚化高阶预案的情况，高阶预案写什么？低阶预案写什么？不同的仅仅是在

这个预案的落款处的名称有所改变，这个是在预案的制订过程中间所面临的一个突出的问题。这是第一个方面，为什么讲预案，“一案三制”之间，预案是前提。

（二）体制是基础

第二，体制。应急管理体制总共是5句话，22个字：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。就这5句话、22个字，对于这22个字大家也都比较熟悉了，但我们今天如果回过头来有时间再来想一想这22个字，我们会发现应急管理体系中间存在了大量的问题，都与这22个字有关，应急管理体制的基础部分没有打得很牢，为何会出现这种情况？我们一个个来看吧。

首先，统一领导。《突发事件应对法》明确规定：如果发生了危机事件或突发事件，那县级以上的人民政府是当仁不让的一个行政领导，是一个政府领导的结构。这是统一领导，我们需要一个领导核心，但这样一个界定是否明确或清晰界定了我们在突发事件应急当中所面临的实际情况。如果真的是碰到了突发事件，我们要进行一个危机应对，我们所需要的两个当然的部门是哪两个部门？第一，我们肯定需要宣传部门。第二，我们还需要救援部门（公安、武警及军队），对于这两个部门而言，不是政府领导就能够很好地解决统一领导的问题的。宣传部门、武警，这样一些事情更需要一些党口部门的配合，而对于这一部分职能部门的配合而言，领导如何进行领导？是不是领导核心应该进行一个

转化？这都是我们需要进行探讨的问题。曾经有人提出是否应当把统一领导的领导权交给政法委，这个当然都可以进行进一步的探讨，但提出这样一个问题，它本身是存在的，政府应急，政府作为突发事件应对的当然主体，其统一领导地位其实是不稳固的。

第二，综合协调。综合协调一般的情况下会成立一个领导小组或一个应对小组，那这个应对小组往往是由专职的副市长或相关的秘书长、副秘书长来兼任小组的组长，但综合协调真正的执行机关又是领导小组的一个办公室，这个办公室往往又放在相关的一些职能部门，所以，我们可以看整个体系，虽然有专职副市长或副秘书长的一个领头、牵头，但真正地协调起来，这样一个办公室，即应对小组常设办公机构，其实它的职级是不高的，那在协调过程中间无疑会处于一个非常工作不易展开的一个境地，这样也对综合协调的效果产生了一种小小的折扣，这是综合协调。

第三，分类管理。按照现在突发事件的一个分类分级的标准，突发事件可以分为四类：第一，自然灾害；第二，事故灾难；第三，公共卫生事件；第四，社会安全事件。分为这四类，但实际过程中间，实际的危机应对的时候，是不是所有的危机事件都可以比较明晰且明确地放在这四类中间去？并不必然如此。有很多事情是一个复合的危机事件，它是由一些自然灾害所引起的，但最终引发了社会安全事件，这种事情很多，如余姚的大水。所以，所有的突发事件在危机应对中间，我们所面临的一些非常规的突发事件，它们并不必然地划分到这四个象限中间去，而且我们也

不需要它们划分到这四个类别中间去，因为划分到这四个类别中间去，又会走回到2003年之前部门应急状态，但我们现实的情况是我们现在已经面临了一个综合的应急管理体系，应急管理是多部门协调合作的过程，而这个过程是一个不可逆的趋势，从这个角度来讲，分类分级管理也失去了其意义。

最后，属地管理。属地管理比较简单，这个事情发生在哪儿，由哪个部门来负总责，如“7〃23甬温动车事故”，当时的主要负责人当然是浙江省的同志，那铁道部的同志是副总指挥，从属地管理的角度来说，这肯定是正确的，但有时候也可以想一想，对于在铁路上发生的事情，如果有比这更专业的一种情况发生，是不是我们一定要遵守采取属地文化的这样一种方式？是不是铁路部门会比当地更有资源或处理这个事情更有经验和专业？这都是私下里可以探讨的事情。从这个角度而言，应急管理体制也有一些不可回避的毛病。

二、危机的基本模式

回到应急管理的基本流程和方法，我们之所以要讲应急管理体制和应急预案，也就在于应急管理的一些流程和方法，其实与预案和体制密切相关，是它们决定了流程和方法的基本情况。如果我们来把危机进行一个区分的话，有两个维度的区分：第一个维度，从情境上进行区分，我们基本可以达成一个共识，从情境上，我们可以把危机区分为一种常规的突发事件和非常规的一种突发事件。那危机还可以另外一个角度来划分，从压力源而言，

它来自于两个方面，一个是事实危机，还有一个是价值危机。事实危机是这个事情到底发生了什么，它造成的损失有多大，它的经济损失、人员伤亡情况到底如何？这是事实危机。价值危机是人们在这个事情过程中间，在危机的爆发过程中所产生的道德、情感、价值观念及意识形态的整体的偏离所造成的危机，它对事件的认识发生了一个偏离之后所产生的一个给政府应对所带来的困难，这是一种价值性的危机。

如果是从情境上来讲，我们可以做这样一个区分。A状态、B状态和C状态，即正常状态、连续状态、突发状态。正常状态是我们平常生活工作中间的一种情况，事件风险很低，高度的可预见性，如开车，特别是坐地铁，从这里坐到西直门，我们知道大概多少站、多少分钟以内可以到，有高度的可预见性，风险也很低，这是我们平时的状态。但什么是危机？危机又有两种情况，第一种是连续状态，还有一种是突发状态。但这两种状态之下又有一些共同的特点：第一，突发。这个事情不是计划范围内的一个事。第二，风险高。很可能会造成一个大的人员和经济上的损失，这个风险主要是指这方面。第三，紧急，时间很紧，时间维度是我们在危机处理中间所特别要关注的一个维度，因为任何一个危机，如果给你足够的时间进行应对的话，你也足够的时间去思考、决策、执行、调配资源以及现场的布置，如果有足够的时间，任何的危机都能够将它们解决在一个比较令人满意的范围之内，都往往事与愿违。很多时候，事情的爆发非常突然，它们造

成的损失非常大，那要求的处置也要非常地及时，没有给你一个过多的思考的时间，如油罐车爆炸或日本的福岛核电站爆炸，这种事情爆发了以后，没有给你过多的时间去调集资源、重新思考和决策，它要你必须马上的一个拍板，考验的是你在危机状态下的应对能力，这是对政府最大的考验，其实是在时间上。

还有是一定程度上的可预测性。一定程度上的可预测性，不是说任何的危机都不可预测，这里有几种情况。第一，举一个例子，对消防部门而言，如果是在教学楼、加油站、化工厂或荒郊野岭发生了火灾，这种情况之下对消防部门而言，它当然会采取不同的措施，这是肯定的。因为对于不同的范围之内所发生的火灾，消防部门其实之前是有所预计的，所以它可以针对性地采取相应的措施来避免火灾进一步的扩展，减少火灾所带来的伤亡和造成的经济损失，这是消防部门的一种可预测性。那突然一下地发生火灾，这当然是危机，但由于消防部门之前预案制订的一种合理性，包括它经常地演练，所以消防部门对于危机的爆发是具有预见性的，这也使得消防部门在危机的处置中间一定程度上占据了主动性。

我们来看这样一个表格更为明晰，这个表格的纵轴是危机的严重程度，横轴是时间，从时间上考虑危机的一种应对情况，这是最好地来区分危机状态的一种办法。从日常的时间来看，随着时间的推移，严重程度不增加，风险很低或预见性很强，这是日常的情况。但随着时间的推移，由于有这样一个严重程度的纵坐

标，我们又可以把危机区分为两种。一种是常规的一种突发事件，还有一种是非常规的突发事件，这两种事件如何进行区分？也是从时间上进行区分。我们来看绿色的曲线（常规的突发事件），到了一个时间点之后，由于我们对于危机有一定程度的预见性，所以这个危机的事态没有进一步地发展，严重的程度没有进一步地上升，这个表格可以看出来。再看棕色的曲线，随着时间的推移，虽然到了这个时间点，但由于危机的突发性，原来没有积累一定的情境，我们对于这个危机没有认知，这个时候，即便给我们时间，我们对这个危机的处理也不是很好的一种状态。

三、危机应对的流程和方式

（一）情境的积累

所以，从刚刚我们讲到的“一案三制”的预案是前提，体制是基础，再到危机应对的基本模式，我们现在要讲一讲危机应对它的流程和方式。根据前述的内容，由于在时间节点上面有这样一个区分，有分为常规和非常规，所以我们在常规的危机事件应对中间，我们和非常规事件应对就有不同了，这个不同在于，对常规的突发事件应对而言，最重要的是情境。任何的危机事件应对，应急管理，都包含了四个环节。第一，情境的积累；第二，预案的制订；第三，作出危机的决策；第四，进行危机的反应。这四个环节都是避不开的，但不同的危机事件，这四个环节重要程度不一样，对于常规性的危机应对而言，最重要的是情境的积累。

所以我们说“防灾减灾，有备无患：应急重在非急”，何为危机应对？如果我们对于危机有一个很好的应对措施，往往不是措施很得当，流程很科学，而是指对于这个危机有一种提前的预知。最好的应对方式当然是我知道这个危机，我了解这个危机，我对这个危机有所认知，所以，我在面对这个危机的时候，我就可以做到心中有数，不是慌慌乱乱，这是最好的应对。所以，防灾减灾最重要的其实是在非急，在于平时。我们在平时所要做的，为何说消防部门可以很好地有效地应对不同的火灾的发生，就在于它平时有一个很好的情境的积累，情境的积累是我们面对危机、作出危机决策的关键一步。而情境积累，其实也是我们作出任何的一个危机决策中间第一步首要环节，也是情景积累。如果我们熟悉，我们就可以按照我们已经制订的预案进行相关的应对，如果我们不熟悉，我们就会找到熟悉点，而人类的决策其实是一件很有意思的情况，它往往有一种路径依赖，它首先会找到这个事件与那个事件，即与我熟悉事件的结合点或熟悉点，再根据于此作一个自己的判断，不是任何人类的决策都是脱离于任何的环境而作出来的，这是不可能的，这是与人作决策时大脑的一种活动状态不相符合的。所以，我们在作决策的时候，我们首先第一步考虑的也是情境问题，无论是常规的还是非常规的。

所以，我们要做的应急管理能力的基本要点就可以概括为这四个方面。第一，安全第一，以人为本；第二，第一响应，快速处置；第三，统一指挥，协调一致；第四，属地为主，资源共享。

这在我们处理情境的过程中间，我们可以诞生出以下的四点经验。这也是我们在制订相关的危机应对预案的时候所要考虑的四点。

在情境知道了之后，我们所做的事情其实就比较简单了，我们可以重点突出工作、人员的安全、时间上的处置，是第一时间的应对，还是有一个足够的思考，再有处置的体系，是统一指挥还是权力下放，最后一个，应对的时候到底是以哪方面为主，是属地还是部门？这是我们在积累了情境之后，我们所要考虑的一些细节，但最关键的还是在于情境的建立。

（二）预案的制订

我们说每一起重大的事故背后都有29个征兆，每个征兆背后有300个事故苗头，每个苗头背后有1000个事故隐患，所以，重视预防和准备工作，永远是最为重要的。曾经有一段绕口令，也是西方的一段谚语，我在这里摘抄给大家，它其实讲的是重视预防和准备工作的重要性，从一个钉子开始推，最后推出来一个帝国的灭亡，从小事最终扩展到全局，这个也是我们预防和准备工作之所以重要它的一个前提和理由所在。所以，我们要防范于未然的话，我们要做好减灾和备灾的工作，然后要打有准备之仗。

1、预案的操作化

打有准备之仗中着重要强调的是预案的操作化，我们要明确地知道事前、事中、事后，谁来做？做什么？何时做？用什么资源做？责任如何承担？应对环节其实分四个方面，第一个环节，情境的积累。那我们通过什么方式来积累情境？最重要的一个方

式，也是最有效的方式，通过预案。预案的制订和演习，为情境积累提供了种种的可能。现在对于政府部门而言，我们去调研都会发现，政府部门已经制订了很多的预案，但对于这些预案是不是具有可操作性或实际效果如何？现在还可以打一个大大的的问号。我们在调研的过程中间，发现预案其实是被束之高阁的。

这里讲了一个例子，以上海为例，2010年的时候上海发生了大火，当时是一栋高层的公寓起火，公寓里面住的主要是一些退休的老师，大火发生之后，整栋楼迅速地被大火包围，楼内的许多居民都没有办法撤离，这个楼是28层，底层是商场，2到4层为办公，5到28层为住宅，当时救援的一个现场有情境，大家再回过头去看那个视频也能注意到，当时有两架直升机是赶到现场进行救援的，因为那是高层大火，如果要灭火的话有两种基本方式。首先是要救人，安全第一，人员安全是摆在第一位的。直升机过去主要是为了救人。第二，通过高压水车把大火扑灭，这两种方式肯定是必不可缺的。但当时两架直升机赶到现场的时候发生了现象，直升机曾两度靠近试图通过索降的方式来救人，但当时现场浓烟很大，直升机没有办法靠近，能见度很低，而且救援人员贸然索降，自身也有很多的问题，最后直升机被迫地放弃了救援。那这样一个事情使得我们很诧异，这是2010年上海发生的一件事情，为何诧异？第一，直升机救援的时候应该首先想到的一个基本情境是高层发生大火，由于热空气上升，浓烟肯定是乘着上升气流往上蔓延的，所以，能见度低一定直升机救援

所要面对的第一困难，这是不用仔细地研究，我们就能够想到的一个情境，但当时上海的两架直升机居然没有考虑到这样一种情况，没有第二套方案，只有想到用索降方式来救援，它却没有预料到能见度低这样一种情况，这是很令人费解的。

第二，2007年的时候，上海市消防部门其实就已经经历了类似的一种演习，它当时破灭的是400米高的一个高层大火，据称，当时上海市就已经引进了40多辆德国产的一七式压缩空气泡沫主战消防车，这种消防车平均的供水高度有200米，最大的供水高度可达375米。但在这次救援过程中间却没有看到这些德国产的消防车的出现，救援物资在何处？可能连当时在救援现场指挥的上海市的同志也不知道，这可见我们平时的预案演习是到达一个多大的荒唐的程度，我们不太重视预案演习的效果，往往我们在预案制订和演习的过程中间，我们更加注视的是这个预案是不是一个漂亮的文稿，它的新闻效果及舆论的传播度如何，而待与真正预案制订出来以后是否可实施，我们考虑得并不周到。这还是中国城市化完全水平比较高的上海所发生的事情，我相信对于其他的城市而言，同样的事情，同样的情况，在他们的预案的制订和实施过程中也存在，只不过他们没有这样一场大火的检验而已。

2、科学制订预案，构建应急数据平台

科学制订预案，就明确地摆在政府部门的面前，我们必须要构建一个应急的数据平台。这个数据平台包含这三方面的内容：

（1）危机识别

第一，危机识别。到底是不是一种不可接受的风险。对生命、健康、财产损失、经济社会安全的一种损失，包括历史因素，它是否由一些历史方面的因素所造成的。

（2）脆弱因素和风险分析

第二，脆弱因素和风险分析。这个应急平台所要包含的数据库里，里面肯定要有地理和气候的一些相关资料，还包括技术上的一些薄弱环节及员工管理、培训、职责分工情况等，这都是应急管理平台上面所要包含的内容。

（3）应急能力评估

最后，应急能力的评估。是不是已经有了相应的管理和预案，相关的资源和设施在哪里。德国产的泡沫车的消防车到底在哪儿，能否在发生危机之后第一时间将这些应急物资调到应急管理的现场，发挥其最重要的一个作用，这是对于危机应对和灾害的减损而言，肯定是非常关键的一条。第三，当地可利用的资源和能力。除了已有的资源和设施之外，把范围再扩展一点，当地或周边所有的应急管理的资源和能力是不是已经掌握了。如果发生一起事故，需要一个大吊车，这个吊车在哪里？是不是能够第一时间赶到，这些都是我们在平时的预案制订过程中间所需要考虑的问题，而不仅仅是将预案限定在几张纸上面。这样一个数据库的建立，一个数据平台的建立是方便我们进行一个科学的预案制订。

3、重视预案的演练和修订

预案制订了以后不能够仅仅把它放在抽屉里或领导的讲话中间，我们还要进行一个演练和演习。预案最重要的一个作用是预案能够有效地积累危机管理的情境。所以，如果拿着这个预案不演习，那情境是没有办法进行一个有效的积累的，我们要通过这样一种演习不断地修订预案，要总结经验，如果以后再发生类似的事情该如何进行应对，如果条件变化了，我们是不是又有相应的处置方法。这都是我们进行预案演习中间所要重点关照的一些内容。

举一个很简单的例子，吉林省松原市因为是东三省的缘故，下岗职工很多，所以原来发生过一起群体性事件，是前郭石油相应的职工当时去堵塞铁轨的事情，具体的过程我不愿意多讲，但这个事情的处置，当时是作为一个正面的案例进行一个总结和反思的，为什么它可以作为一个正面的案例存在？对于这种群体性事件，其实地方政府的一个处置，很多时候是不成熟的，或处置起来也是不得当的，但前郭石化这样一个群体性事件，它当时处置得非常好，而且职工情绪安抚及当时事态的一个控制，都非常地得当，我们后来总结，有一个很重要的原因，就在于仅仅在这个事情爆发一个星期之前，刚刚公安部门联合了其他部门做了相应的事件的预案演习，这个事件爆发之后发现所有的这种情况跟当时演习一模一样，所以他们按步就班地进行处置，得到了很好的一个处置效果。所以情境的积累，预案的演习，是很多情况下危机应对是否得当和及时的一个很重要的因素。