江苏省湿地保护立法评析
江苏湿地资源存在的问题及对策研究
渐抬 高 ， 加快 了水 域淤 积化 自然进 程 。
２３ 湿 地 保 护 立 法 不 健 全 ．
江 苏 省 湿 地 保 护 有 关 的 法 律 、 规 中 ． 级 层 面 有 关 湿 法 省
南 京段 长 江流 域 起 始 于 南京 市江 宁区 的 铜 井镇 ， 束 结
于 南 京 市 栖 霞 区 的 龙 潭 镇 ， 长 水 线 １０ｋ 左 右 ， 线 近 全 ５ ｍ 岸
２２ 湿 地 水 域 淤 积 严 重 ．
南京 夹长 江 而居 ， 十里秦 淮横 穿腹 地 ， 又有 玄武 依 山而 在 ， 理 上有得 天 独厚 的滨 长江 之 利 。 地 南京 拥有 众 多湖 泊和 发 源于 宁镇 山地 的河 流 ， 有令 人 羡慕 的湿地 资 源 ， 拥 同时孕
育着丰 富 多样 的湿地 生 物【 根据 拉姆 萨尔 公约 定 义 的湿地 ｌ ｊ 。 分 类 系统 。 可将 湿 地 分 为海 滨 、 岸湿 地 、 陆湿 地和 人 工 海 内 湿 地 ３大 类 。 对 南 京 市域 范 围 内湿 地现 状 的初步 调 查 来 从 看． 南京包 括其 中的 内陆湿 地和人 工湿 地 ２种类型 。
湿地 ． 江岸 作 为 南京 最 大 的湿 地 ， 而主 要 以 沿 江滩 涂 为主 ，
南京沿 江湿地 大约 占整 个南京 段长 江岸 线的 １５左右 ， ／ 主要
保 护 和管理 ， 而且 多是 根据 各部 门 的需 要制定 的 ， 有将 湿 没 地 作 为一 个 独 立的 整体 保 护 对 象加 以 考虑 。 关 湿地 各 构 有
焦点。
１ 南 京 市 湿 地 概 况
南京七 桥 翁 湿地 公 园 也 有一 定 程 度 的环 境 污 染 。 地 湿
江苏省湿地保护条例
江苏省湿地保护条例（2016年9月30日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过2024年1月12日江苏省第十四届人民代表大会常务委员会第七次会议修订）目录第一章总则第二章湿地资源管理第三章湿地保护与利用第四章湿地修复第五章监督检查第六章法律责任第七章附则第一章总则第一条为了加强湿地保护，维护湿地生态功能及生物多样性，保障生态安全，建设人与自然和谐共生的美丽江苏，根据《中华人民共和国湿地保护法》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域以及毗邻海域内从事湿地保护、利用、修复及相关管理活动，适用本条例。
本条例所称湿地，是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。
江河、湖泊、海域等的湿地保护、利用、修复及相关管理活动，还应当适用水资源管理、河道管理、水库管理、湖泊保护、防洪、水污染防治、海洋环境保护、长江保护、水路交通运输、渔业、海域使用管理等有关法律法规的规定。
第三条湿地保护应当加强原真性和完整性保护，坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的原则，发挥湿地涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能，增进湿地惠民，推进可持续发展。
第四条县级以上地方人民政府对本行政区域内的湿地保护负责，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，加大湿地保护投入，加强湿地保护协调工作，研究解决湿地保护工作中的重大问题，并将开展湿地保护工作所需经费按照事权划分原则列入本级财政预算。
乡镇人民政府（街道办事处）组织群众做好湿地保护相关工作，村（居）民委员会依法予以协助。
第五条林业主管部门负责本行政区域内湿地资源的监督管理，负责湿地保护规划和相关标准的拟定和组织实施、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作，会同有关部门加强湿地保护协作和信息共享，推进跨区域湿地保护协作和交流。
江苏盐城滨海湿地现状与保护对策研究
2 开发利用和保护现状
2.1 开发利用现状
江苏省人口众多，长期以来将湿地作为耕地的 后备资源，开发利用湿地的历史悠久。尤其是建国 以后，在“以粮为纲”号召下，人们高强度开垦利用 湿地资源，造成湿地面积锐减。据统计，建国以来盐 城滨海湿地大约有 1 432.4 km2 的滩涂湿地被围垦[5] （见表 1）。
了对天然渔业资源的捕捞，但是人工鱼塘面积的增
加，对水草的刈捞强度增大，使许多优良水草如黑
藻等很快耗尽[6（] 见表 2）。
表 2 盐城滨海湿地主要不合理利用方式
海岸湿地环境
人类生产活动
浅海 潮间带沙滩 潮间带泥沙混合滩 潮上带盐篙滩、草滩 围垦后的滩涂
水产捕捞 贝类捕捞 米草、沙蚕 放牧、割柴草和芦苇 鱼池、虾池、盐池、林场、农田
2.2 保护现状
目前，江苏盐城滨海湿地主要有 2 个自然保护 区：江苏盐城国家级珍禽自然保护区和江苏大丰麋 鹿保护区。江苏盐城国家级珍禽自然保护区成立于 1983 年，1992 年被升格为国家级自然保护区，同年 11 月被联合国教科文组织人与生物圈协调理事会 批准为生物圈保护区，2002 年 1 月被列入国际重 要湿地名录，它保证了丹顶鹤等濒危物种的越冬安 全，是保护数以百万计水禽迁徙及其生存的滩涂湿 地生态系统。江苏大丰麋鹿保护区始建于 1986 年， 是世界上第一个也是最大的麋鹿保护区。两大保护 区都向集动物保护、生态旅游、科研培训于一体的 科普宣传教育基地方向发展。
Key words: coastal wetland; status quo; protection strategies; Yancheng
湿地保护和利用是生态建设的重要内容，关系 国家的生态安全和可持续发展。江苏盐城滨海湿地 是中国最重要的海岸带湿地和生物多样性最丰富 的地域之一。改革开放以来，由于资源的不合理利 用，加上自然和人为因素的影响，湿地生态环境出 现严重危机，引起了社会各界的极大关注。
地方湿地立法保护的思考:以《盐城市黄海湿地保护条例》起草为例
地方湿地立法保护的思考：以《盐城市黄海湿地保护条例》起草为例王华;花德政;田伟;徐海燕【摘要】为保护盐城市黄海湿地资源,以盐城市湿地资源调查结果和盐城市湿地保护现状为依据,分析了《盐城市黄海湿地保护条例》制订的必要性.借鉴省内外湿地立法的成果,针对湿地概念、湿地管理体制、湿地分级体系以及湿地保护利用,结合盐城市的实际情况提出了《盐城市黄海湿地保护条例》的一些立法建议.【期刊名称】《湿地科学与管理》【年(卷),期】2019(015)002【总页数】3页(P26-28)【关键词】盐城市;黄海;湿地保护;立法;思考【作者】王华;花德政;田伟;徐海燕【作者单位】东台市林业中心,江苏东台 224200;盐城市林业局,江苏盐城 224002;盐城市湿地与野生动植物保护站,江苏盐城 224002;东台市林业中心,江苏东台224200【正文语种】中文江苏省盐城市人大常委会第29次主任会议将《盐城市黄海湿地保护条例》（以下简称《黄海湿地条例》）正式列为2019年立法项目，通过立法保护湿地是建设美丽中国、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要体现。
在国家尚未出台湿地保护法的情况下，如何根据《立法法》《江苏省湿地保护条例》等法律法规的规定，结合盐城市湿地资源的具体情况，找出切实可行的保护、管理方法，并反映到地方性法规上，值得探讨。
1 《黄海湿地条例》制定的必要性盐城市位于江苏中部沿海，盐城市湿地总面积76.98万hm2，其中近海与海岸湿地53.12万hm2，占全省的53.54%。
盐城市近海与海岸湿地保护对于整个盐城乃至全省的湿地保护至关重要。
盐城市湿地资源丰富，但目前湿地保护管理存在以下问题：一是自然湿地保护率较低，截至2017年底，盐城市自然湿地保护率仅为45.0%，远低于全省48.2%的平均水平；二是围垦等人为干扰因素导致黄海湿地数量减少、质量下降（王华等,2018）；三是区域水环境仍存在污染，表现为总磷和有机污染，入海河口水质轻度污染；四是湿地生物资源不合理利用导致湿地破坏，外来物种威胁逐渐加重（姚志刚等,2014）；五是湿地保护体系虽然初步建立，但部门间矛盾较为突出，部门间职责不清、职能交叉，湿地保护管理低效（龙耀,2014）。
关于《苏州市湿地保护条例》审议意见的报告
关于《苏州市湿地保护条例》审议意见的报告
文章属性
•【公布机关】江苏省人大及其常委会
•【公布日期】2011.11.23
•【分类】审议意见的报告
正文
关于《苏州市湿地保护条例》审议意见的报告
——2011年11月23日在省十一届人大常委会第二十五次会议上
省人大法制委员会
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《苏州市湿地保护条例》已经苏州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，现报省人大常委会批准。
省人大常委会法制工作委员会在该条例通过前进行了初步审查，征求了省人大农委、省政府法制办、农委（林业局）、水利厅等部门以及部分立法咨询专家和省人大法制专业组代表的意见，并与苏州市人大常委会法制工作委员会进行了沟通，提出了修改意见和建议，苏州市人大常委会已经作了相应修改。
省人大法制委员会于10月31日召开全体会议对该条例进行了审议。
现将审议意见报告如下：
保护湿地对于维护生态平衡、实现人与自然和谐、促进经济社会可持续发展具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
随着经济社会的快速发展，随意改变湿地用途等现象越来越普遍，苏州市湿地面积正在逐渐减少。
为依法保护湿地和合理利用湿地资源，更好地维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，苏州市人大常委会结合本地实际，制定该条例是十分必要的。
该条例对湿地的保护、利用和管理等方面作了规范，并就湿地资源普查、监测，湿地保护和恢复，湿地资源利用，湿地用途限制以及建立湿地公园做了具体规定，具有较强的针对性和可操作性。
该条例同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触，建议本次会议审议后予以批准。
以上报告，请予审议。
关于尽快制定江苏省湿地保护条例的议案处理意见的报告
关于尽快制定江苏省湿地保护条例的议案处理意见的报告文章属性•【公布机关】江苏省人大及其常委会•【公布日期】2011.05.23•【分类】审议意见的报告正文关于尽快制定江苏省湿地保护条例的议案处理意见的报告——2011年5月23日在省十一届人大常委会第二十二次会议上省人大常委会农业和农村工作委员会省人大常委会：省十一届人大四次会议期间，贺凤春等13位代表提出的建议尽快制定江苏省湿地保护条例的议案（第0010号），主任会议决定交我委研究，提出处理意见。
为此，我委在听取省林业局关于全省湿地保护工作的情况汇报和征求省有关部门意见的基础上，进行了认真研究。
现将处理意见报告如下：我省湿地资源丰富，包括滨海湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地5个类型。
据省林业局统计，全省湿地面积共有275.89万公顷，约占全省国土面积的26%，湿地内共有高等植物520种，脊椎动物893种。
丰富而多样的湿地资源对于维护我省的生态安全和实现经济社会的可持续发展具有重要的意义。
但随着我省经济社会的进一步发展，城市化进程的加快，湿地资源过度开发利用，致使湿地面积不断减少、功能降低、污染加剧，湿地资源遭到了很大破坏，严重影响了我省的生态环境和经济社会的可持续发展。
我国目前尚没有一部关于湿地保护的专门法律，我省也缺少这样的地方性法规，湿地保护规范的内容散见于多部法律法规之中，缺乏针对性、系统性和可操作性。
同时，由于湿地保护涉及部门众多，管理职责不清，不能适应湿地保护工作的实际需要。
早在2003年，黑龙江、甘肃等省就制定了湿地保护条例。
近年来，不少省区也陆续出台有关湿地保护的地方性法规，我省苏州市也正在制定湿地保护条例。
因此，贺凤春等13位代表提出的“尽快制定江苏省湿地保护条例的议案”很有针对性，具有重要的现实意义。
我省高度重视湿地保护的立法工作，去年8月，省人大常委会领导就带领我委和省林业部门的同志赴黑龙江和辽宁两省考察学习了湿地保护立法工作。
江苏省湿地保护现状、问题及对策
江苏省湿地保护现状、问题及对策作者：过春芳来源：《农家科技下旬刊》2018年第08期摘要：江苏省地区湿地面积广阔，生物物种极其丰富，近些年来，因经济的发展，江苏省湿地不断遭受破坏和污染。
为了实现江苏省湿地的复苏，确保江苏省的生态环境稳定，江苏省地区展开了湿地保护行动。
本文以湿地保护现状、湿地保护所存在的问题、解决湿地保护问题的对策三方面，详细论述笔者观点。
希望可以改善我国江苏省湿地保护现状，实现江苏省湿地敏感物种的保护。
关键词：湿地保护；现状；问题及对策江苏省地区湿地内含有丰富的自然资源，可以为江苏省经济发展提供帮助和支持。
所以，江苏省一直对湿地的保护工作给予最高重视。
希望可以寻求到经济发展与湿地保护之间的平衡，既能让湿地为人类的生活提供资源和能源，又能最大程度上确保湿地生态系统的稳定，让人口增长与湿地的发展达到动态平衡，发挥湿地资源的最大潜能。
一、湿地保护现状近几年来，我国江苏省湿地的保护，主要分为近海与海岸湿地和人工湿地的保护。
在近海与海岸湿地方面，我国江苏省沿海岸线，分布了七个湿地类型，其各具特点，并且大小不一，有的海域海底坡度小，有的深达几千米，这跟湿地的自然形成有关系。
在新庄河口至连云港，主要为淤泥质海滩，是江苏省湿地占地面积较大的一型。
在潮间带和潮上的区域，则分布为岩石海岸，是江苏省湿地占地面积较小的一型。
烧香河入海口北部，湿地沉积物以粗砂为主。
人工湿地方面则比较简单，江苏省的人工湿地面积，相比于自然湿地面积小，并且，因为其人工创造性，所以，对其进行的管理和保护更加簡单方便。
近些年来，湿地给江苏省沿海地区的畜牧业，带来了巨大的贡献。
当地的农户，在湿地地区进行农业种植和畜牧业的放养，大大的提升了江苏省区域性的农业经济，并且，由于人工湿地的运用，降低了自然湿地的压力，明显的改善了当地湿地的生态情况，并且，为鸟类的迁徙提供了栖息地。
大大的改善了江苏省地区湿地的生态保护情况，实现了人工湿地实际创造的价值与意义。
《江苏省湿地保护条例》解读
《江苏省湿地保护条例》解读湿地作为三大生态系统之一，发挥着涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、固碳释氧、改善空气质量和维护生物多样性的作用。
为了保护这一重要的隐域生态系统，2016年9月30日江苏省第十二届人大常委会第二十五次会议审议通过了《江苏省湿地保护条例》。
该条例将于2017年1月1日起施行。
9月23-26日第十届国际湿地大会发表了《湿地常熟宣言》，表明“湿地要保护”是世界生态专家的共识。
9月30日江苏省第十二届人大常委会第二十五次会议通过《江苏省湿地保护条例》，表明“湿地要保护”已经成为全省人民的共识。
从生态专家的共识到成为全省人民的共识，江苏已经完成这一华丽的转身。
条例将从2017年1月1日起施行。
从此，湿地生态保护在江苏这块具有水乡特色的土地上有了明确的地方性法规保障。
确立保护对象——湿地树立湿地保护意识，首先要确定什么是湿地。
在国家法律层面，湿地并没有明确的定义。
因此，条例第三条开宗明义，规定：“本条例所称湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时不超过六米的海域，包括湖泊、河流、沼泽、滨海、库塘等湿地”。
这个定义既明确了湿地的内涵，又明确了湿地的外延，即湿地的类型，湖泊湿地、河流湿地、沼泽湿地、库塘湿地，都属于条例要保护的范围。
这些湿地既包括自然湿地，也包括重点保护野生动物栖息地、重点野生保护植物原生地等人工湿地。
明确责任主体——政府谁来保护湿地，这是条例解决的重点问题。
条例第六条明确规定：县级以上地方人民政府对本行政区内的湿地保护负总责。
第五条规定，政府主导，社会共同参与。
这些条文的规定表明，政府责无旁贷，要负总责，要发挥主导作用。
这就要求各级地方人民政府要把思想统一到条例的规定上来，树立湿地保护意识，落实湿地保护责任，将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，要划定湿地保护的范围，要建立湿地保护的经费保障。
建立保护机制———综合协调、分部门实施湿地涉及的范围广，覆盖类型多，仅仅采取一个部门管理负责的办法，小马拉大车，难以解决问题。
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挖沙蚕等活动 , 破坏了一些鸟类的栖息地, 使得滨 海湿地的鸟类数量越来越少 , 滨海湿地的生物多样 性不断下降 1 . 3
[ 3]
。 评价
江苏省滩涂开发利用管理办法
该办法于 1998 年 11 月 11 日由江苏省人民政 府第十六次次常务会议讨论通过 , 自 1998年 11 月 30 日起施行。该办法从立法的根本目的看 , 是鼓 励围垦、 开发利用江苏沿海滩涂 , 与滨海湿地及其 生物多样性保护有关的条款中, 第 5条规定滩涂开 发利益的原则是 坚持开发利用与保护相结合 , 该原则本身对保护盐城滨海湿地及其生物多样性 有利, 但该管理办法对如何贯彻落实该原则并未有 切实可行的措施; 第 7条涉及了滩涂开发利用的总 体规划, 但滩涂总体规划如何制定、 由谁制定、 如何 实施等一系列问题, 以及滩涂围垦、 开发利用能否 做到开发利用与保护相结合 , 围垦、 开发利用是否 会破坏滨海湿地及其生物多样性等重要问题, 该管 理办法没有作出相应的规定。 1 . 4 江苏省土地管理条例 评价 本条例是 2000 年 10 月 17 日江苏省第九届人 民代表大会常务 委员会第十九 次会议通过 , 经过 2003年 4 月 21 日江苏省第十届 人民代表大会常 务委员会第二次会议 关于修改 江苏省土地管理 条例 的决定 第一次修正 , 2004 年 4 月 16 日 江 苏省人民代表大会常务 委员会关于修改 江苏省 土地管理条例 的决定 进行第二次修正, 于 2004 年 5 月 1 日起施行。本条例的重点保护对象是耕 地 , 基本上没有关于湿地保护的规定 , 本管理条例 中规定的土地占补平衡制度不利于湿地及其生物 多样性保护。 1 . 5 江苏省渔业管理条例 评价 该条例根据 2004 年 8 月 20 日江苏省第十届 人民代表大会常务委员 会第十一次会议 关于修 改 江苏省渔业管理条例 的决定 修正。总体上, 该条例有利于滨海湿地生物多样性保护。该条例 与湿地及其生物 多样性保护有 关的条款中 , 第 3 条、 第 16 条、 第 17 条、 第 18 条规定了渔业资源的 管理制度。渔业资源是湿地生物多样性的重要资
2 江苏省湿地保护立法存在的问题
2 . 1 湿地保护立法缺乏湿地的整体性保护 由以上与江苏省湿地保护有关的法律、 法规的 评价可知 , 江苏省省级层面有关湿地保护立法是零 星的、 不完整的, 有限的湿地及其生物多样性保护 条款分散在不同的地方性法规和规章中, 湿地生态 系统的各种自然要素被肢解到各种相关法律、 法规 中加以保护和管理 , 而且很多时候都是根据各部门 的需要制定的 , 没有将湿地作为一个独立的整体保 护对象加以考虑。有关湿地各构成要素的单行法 规的规定也是从生态保护的一般普遍性出发, 没有 考虑湿地生 态系统中各要素 的特殊性和关联 性。 同时, 有些单行法规还存在与湿地保护背道而驰的 规定。例如, 江苏省土地管理条例 中 , 为维护、 增加耕地保有量而建立的占用耕地补偿制度和基 本农田保护制度, 与湿地保护制度相冲突, 加之土 地规划制度本身的缺陷以及对滨海湿地围垦缺乏 应有的法律规范, 容易导致江苏省滨海滩涂湿地被 无节制地占用。 2 . 2 分散立法导致多头管理 与分散立法相对应的 , 是管理机关的多头性。 江苏省现行地方性法律体系下, 不同湿地资源要素 由不同机关管理。例如 : 江苏省盐城滨海滩涂湿地 在行政管理上涉及的部门众多 , 有环保、 土地、 农 业、 林业、 渔政、 水利、 海洋、 交通等部门 , 这易导致 各司其职、 各行其是 , 不仅不利于将湿地作为一个 完整的生态系统资源加以保护, 有时甚至加剧对湿 地资源的破坏。如为土地管理部门所欢迎的围垦 造田等开发耕地的行为 , 可能对湿地及其生物多样 性造成致命威胁, 江苏省滨海湿地及其生物多样性 [ 4] 受到的最大威胁 就是过度的滩 涂围垦活动 ; 又 如 , 受渔政管理部门赞同的渔业规模养殖又可能对 湿地水质造成严 重破坏, 威 胁其他水生生 物的生 存 , 过度的渔业捕捞 , 还威胁着栖息地鸟类等野生 动物的食物源。 2 . 3 湿地保护立法偏重湿地经济价值 , 忽视湿地 生态功能价值 江苏省省级层面有关湿地立法多以自然资源 利用管理为核心, 过多地偏向湿地经济功能的开发 利用, 并非以保护自然生态系统为目标。任何自然
江苏省人大常委会 . 江苏省海岸带管理条例. 1997. 江苏省人民政府 . 江苏省滩涂开发利用管理办法 . 1998. 江苏省人大常委会 . 江苏省土地管理条例 . 2000.
114
湿
地
科
学
7卷
源之一, 无限额的捕捞导致渔业资源日益匮乏 , 有 些种已经灭绝或正面临灭绝 , 而禁捕和限额捕捞制 度是保护和合理利用渔业资源, 控制捕捞量, 促进 渔业可持续发展有效措施之一, 严格实行该项制度 有利于滨海湿地生物多样保护和可持续利用。捕 捞许可证制度是贯彻落实捕捞限额制度的保障措 施之一, 与捕捞限额制度共同构成保护渔业资源 , 实现渔业资源可持续发展的渔业管理制度体系, 所 以这些条款对保护渔业资源具有重要意义。第 4 条规定了渔政管理体制。这种管理体制侧重了地 方政府对资源的利用 , 弱化了统一管理效能, 其结 果导致有些地方对渔业资源重利用、 轻管理, 缺乏 全局和整体观念, 单纯追求地方渔业产量、 产值, 忽 视了对渔业资源的湿地保护。第 11 条规定了沿海 滩涂养殖生产的规模和措施的依据 , 沿海滩涂围垦 须经县级以上地方人民政府批准, 这对控制沿海滩 涂养殖生产对滨海湿地及其生物多样性的影响具 有积极意义。第 12 条对专业渔业生产者的优先权 问题 , 对专业渔业生产者因海洋渔业资源的匮乏而 产生的生计问题, 给予了优先考虑 , 不失为一种生 计替代措施, 但是, 在实践中 , 由于渔业权被认为是 一种行政许可权, 一些地方政府认为渔业资源是国 家所有的 , 而且养殖权是政府行政授予的, 因此便 认为可以随意调整和收回。 1 . 6 江苏省海域使用管理条例 评价 该条例于 2005 年 5 月 26 日由江苏省第十届
湿地是水域和陆地系统交互接壤地带形成的 一种特殊类型的生态系统, 包括天然的或人工的沼 泽、 湖泊、 江河、 滩涂、 水库及池塘、 稻田等多种 类 型
[ 1]
苏省湿地保护法律体系。本文重点对江苏省省级 层面湿地保护立法进行评析 , 并提出相应建议。
。江苏省地处中国东部沿海, 长江、 黄河横贯
1 江苏省湿地保护立法概况及评价
其中 , 不仅拥有目前亚洲最大的沿海淤泥质滩涂湿 地, 而且有中国五大淡水湖中的太湖、 洪泽湖以及 大面积中小型湖泊组成的湖泊湿地, 还有长江、 淮 河、 京杭大运河等河流湿地及河水网地区的沼泽湿 地, 另外 还 有大 面 积的 水库 和 水稻 田 等人 工 湿 地 。江苏省丰富的湿地生物多样性资源, 为许多 珍稀动、 植物提供了生息繁衍的栖息地, 也为居住 在周边的世世代代居民提供了赖以生存的衣食之 源。随着江苏省人口持续增长和经济快速发展, 人 们热衷于开发利用湿 地, 但忽 视了对它的有效 保 护, 湿地正面临着前所未有的各种威胁
江苏省地方立法机关制定了若干与湿地生物 多样性 保护有 关的地 方性法 规、 规章, 主要 包括 江苏省环境保护条例 、 江苏省海岸带管理条 例 、 江苏省滩涂开发利用管理办法 、 江苏 省土地管理 条例 、 江苏省 渔业管 理条 例 、 江苏省海域使用管理条例 等, 以下就这几部地 方性法规、 规章对江苏省湿地保护和利用所起的影 响予以分析评价。 1 . 1 江苏省环境保护条例 评价 江苏省环境保护条例 于 1993 年 12月 29 日
[ 2]
, 而许多
威胁源于法律不健全 , 政策不科学 , 保障措施不易 落实 , 政府管理不着力。江苏省虽然分布着众多湿 地, 但目前尚未制订湿地保护的专门法律, 现有的 省级湿地保护法律散见于多个地方性法规、 规章之 中, 加上国家层面的湿地保护法律 , 基本组成了江
由江苏省第八届人民代表大会常务委员会第五次 会议通过 , 根据 1997 年 7 月 31 日江苏省第八届人 民代表大会常务委员会第二十九次会议修正。该 条例对预防和治理湿地环境污染、 保护湿地生物多 样性提供了具有江苏省特色的法律保障。本地方
第 7卷 第 2期 2 0 0 9年 6月
湿
地 科
学
W ETLAND
SC IEN CE
V ol. 7 N o. 2 June , 2 0 0 9
江苏省湿地保护立法评析
许 岚, 郭会玲
( 南京森林公安高等专科学校 , 江苏 南京 210046) 摘要 : 江苏省作为湿地大省 , 目前尚未形成湿地专门立法。现有省级湿地保护法律散见于多个 地方性法规 、 规章 之中 , 且存在不少问题。分散立法过分强调湿地生 态系统中单项因素的保护 , 忽视湿地整体保 护的立法 ; 分散立 法必然导致多头管理 ; 目前 , 湿地保护立法偏重湿地经济价 值 , 忽 视湿地生 态功能价 值 ; 立法滞后 会导致 湿地遭 受严重破坏 ; 也影响了江苏省湿 地保护进展。为了有效保护湿地 资源 , 当 务之急 需要制 定江苏省 省级层 面专门 的湿地保护地方性法规。针对江苏省大面积滩涂湿地被过度围垦现象 , 建议制定江苏省沿海湿地围 垦利用管理 的地方性法规。同时 , 建议制定保护特定 生境的地方性法规 , 共同组建完善的湿地保护法律体 系。 关 键 词 : 江苏省 ; 湿地保护 ; 立法 ; 地方性法规 文献标识码 : A 文章编号 : 1672- 5948( 2009) 02- 112- 06 中图分类号 : D 922 . 6
人民代表大会常务 委员会第二十 九次会议修正。 该条例是以对海岸带资源 ( 包括滨海湿地资源 ) 的 利用为立法目的, 同时强调坚持开发利用与治理保 护相结合 , 对滨海湿地资源起到一定的保护作用。 其中相关的条款有 : 第 1 条确立了 江苏省海岸带 管理条例 的立法目的 , 并将 合理开发利用 海岸 带资源 放在首位, 保护 放在第二 , 从中可以看 出本条例立法的指导思想是 充分发挥海岸 带在 本省经济和社会发展中的重要作用 , 在这样的指 导思想下 , 海岸带湿地资源很难得到有效保护 ; 第 12 条、 第 16条、 第 18 条等条款确定了海岸带开发 必须有经过科学论证的总体规划, 至于总体规划的 具体内容以及对滨海湿地生物多样性影响的评价 没有强制性规定, 因而导致一些开发项目要么没有 总体规划 , 或虽有规划, 但缺少对湿地生物多样性 影响的评价, 从而在实际开发时对鸟类和其他动物 栖息地或迁徙地的侵占或毁坏比较普遍 , 湿地生境 遭到破坏 ; 第 25 条规定了海岸带行政主管部门和 渔业行政主管部门对采捕业协同管理的职责 , 这样 的管理方式易导致两部门职责权限不清 , 造成对滨 海湿地资源的利用和管理方面出现推诿和扯皮, 以 致盐城滨海滩涂湿地的贝类资源被过度采捕 , 以滩 涂贝类为食物的水鸟的食物减少, 再加上无节制的