2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果
地方债、政府投资与地方财政空间
地方债、政府投资与地方财政空间作者：何代欣刘诗阳滕可心来源：《产业经济评论》2023年第05期摘要：地方政府债务可持续性发展是地方财政平稳运行的关键，财政空间如何变化成为地方财政可持续的重要依据。
本文采用中国2014-2020 年地级市地方政府的债务规模、财政收支、政府投资等数据，构建含有政府投资、名义利率和实际经济增长率的财政反应函数模型，实证检验了地方债对地方财政空间的影响以及地区异质性表现，并探索了其背后的作用机制。
研究发现，地方债规模膨胀会压缩地方财政空间。
具体而言，地方政府债务负担率每提高一个百分点，地方基础财政盈余率会减少17.14%。
进一步分析发现，上述影响在土地出让依存度较高、政府固定资产完成额较大的区域表现更为突出。
机制分析发现，地方债可以通过政府投资对地方财政空间产生影响。
本文的结论可能对于理解我国地方政府债务行为有重要的理论和现实意义。
未来应推动政府公共投资和债务融资方式相分离，提高债务资金的绩效管理和使用效率，促进经济高质量发展。
关键词：地方债；财政空间；政府投资一、引言地方政府债务是财政政策稳定宏观经济大盘的重要发力点和着力点，地方政府债务可持续性发展是地方财政平稳运行的关键。
自1994 年分税制财政管理体制改革以来，地方政府财政压力变大，地方政府债务规模高企，是中国防范化解重大债务风险必须要面对的现实问题。
宏观层面看，根据财政部每月发布的地方政府债券发行和债务余额情况，截至2022 年12 月末，全国地方政府债务余额35.06 万亿元。
按中央财政国债余额限额26.70 万亿元和121 万亿元的国内生产总值计算，全国显性政府债务负担率接近50%。
对于隐性债务，国际货币基金组织国别报告显示（图1），中国2020 年广义政府债务规模达93.17 万亿元，广义政府杠杆率91.7%。
按此口径计算，中国隐性债务规模为46.62 万亿元，占广义政府债务规模的46.85%。
汪德华和刘立品（2019）重新甄别了地方政府隐性债务核算行业范围，认为2018 年底我国地方政府隐性债务规模在21.39-45.14 万亿元之间。
地方债的忧与解
湖北省统计局副局长叶青从前两次审计署的地方债务报告及相关情况估算，此次摸底的结果有可能在15万亿元左右，“在我看来降低地方性债务的核心是允许地方政府发放地方政府债券，使其在公开透明的环境下运行，这可以使地方政府更健康地融资”。
财税改革：能否根除借债动力
今年初，一些地方公布了全年投资目标，有19个省市将投资增幅目标定在20%以上。其中，有的省将2013年社会固定资产投资增长目标定位在30%以上，力争40%。某地区几省也分别将投资目标定为30%以上、20%以上和20%。某省今年4月发布的扩大有效投资计划更是明确，计划未来五年固定资产投资超过10万亿元。
地方投资冲动和债务风险之间的矛盾，愈演愈烈。
据了解，投资的最终实现缺少不了资金的支持，地方政府资金来源渠道主要有财政收入、银行贷款、政府发债。而在渠道资金减少的大背景下，地方政府对投资的偏好会加大债务风险系数。
“地方政府热衷于举债，主要是因为举债可以举出政绩。”一位专家直言不讳。政绩事关官员的评价，以至于部分地方官对举债趋之若鹜。“快出政绩靠借钱，只铺摊子不管还”，一些地方政府高负债运作的现状已引起监管部门的高度关注。
土地财政：“阴霾”何时散去
今年初，一些地方在公布2012年预算执行情况和2013年预算报告再次提及地方债务问题——浙江省在其财政报告中指出，地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大；吉林省提出，财政部代理发行地方政府债券和其他一些政府性债务陆续进入偿还高峰期，各级政府偿债压力较大；湖南省的2013年预算草案更是直言偿债压力大。
我国地方政府融资平台公司存在的问题-成因及对策
我国地方政府融资平台公司存在的问题\成因及对策摘要：地方政府融资平台公司是以地方政府信用为基础，通过土地以及其他国有资源、部分财政收入等途径吸引和撬动社会资本，主要用于城镇基础建设。
近年来，中国地方政府融资平台公司快速发展，在快速发展的过程中也出现了不少的问题，本文将就地方政府融资平台公司发展中面临的主要问题及解决方法做分析探讨。
关键字：地方政府；融资平台公司；问题；对策近年来，地方政府为了拉动投资并完善基础设施建设，保持经济平稳较快发展，在地方财力有限的情况下，成立了许多以融资为主要经营目的的公司，如城投公司、交投公司等。
这些政府投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。
目前，政府投融平台公司在应对金融危机和扩大内需等方面发挥了积极作用，但同时也出现了债务规模增长过快、平台运作不够规范等不容忽视的问题。
一、我国地方政府融资平台公司存在的问题1.融资平台公司数量多，发展定位不明确。
地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代，2009年以来进入高速发展阶段，各省、市、县地方政府纷纷组建自己的投融资平台，平台公司的层级也逐步向下移动，发达地区甚至乡镇也设立了融资平台公司。
据审计署2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》反映，截止2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家。
其中县级4763家，占72%，有44个县级政府设立的融资平台公司达10家以上。
从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。
地方政府辖内往往有多家融资平台公司，承担着不同行业和不同层级的投融资职能，但有的地方政府未能对辖内平台公司对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对平台公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司总体负债规模控制在一个什么样的水平并没有进行系统全面的安排，造成平台公司在实际运作中越位、错位或缺位，有的平台公司在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能部门还是完全市场化的主体。
我国地方政府债务政策的三次转向及反思
5・近些年，地方政府债务成为我国国民经济中一个突出的问题。
随着债务总量的快速提高，其风险也为社会各界所深度关注。
中央政府从2008年起至今的七个年头里，围绕地方政府债务的相关政策出现了三次转向。
我们会很自然地提出这样的问题：中央政府制定相关政策时出于何种考虑？这样的政策灵活性可能带来怎样的风险？制定地方政府债务政策应遵从怎样的原则？我国地方政府债务政策的三次转向及反思徐杰[基金项目]国家行政学院招标课题“转变经济发展方式条件下的财税金融体制改革研究”（项目编号：2012ZB K T010）。
[作者简介]徐杰，国家行政学院经济学教研部教授。
[摘要]自2008年至2015年上半年，我国地方政府债务政策经历了三次转向。
中央政府不断在保增长和防风险的双重目标中权衡并相机抉择，而前者总是得到更多的侧重。
针对地方政府债务政策频繁转向的负相应，制定地方政府债务政策应遵从法治和适度灵活的原则。
[关键词]地方政府债务；转向；法治[中图分类号]D 63[文献标识码]ADOI:10.14150/ki.1674-7453.2015.08.008201825・一、我国地方政府债务发展的三个阶段第一阶段：从自然缓慢出现到井喷式发展亚洲金融危机之前，我国中央和地方各级政府长期以既无内债又无外债为荣。
1997年亚洲金融危机爆发，我国实施积极的财政政策，各地方政府开始通过基础设施建设带动经济发展。
为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府发挥了投融资平台的项目融资功能。
在这一阶段，各地陆续开始成立融资平台。
其中较有代表性的是重庆城投公司等。
此时，融资平台的融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。
地方政府通过融资平台等途径，满足了对大规模建设资金的需求，促进了地方经济的发展。
2008年国际金融危机之后，在国家“保增长、扩内需、调结构”的宏观政策背景下，尤其在“4万亿”政策的激励下，各地融资平台公司如雨后春笋般涌现，很快达到一万多家。
中国政府负债问题PPT参考
年代审计机关成立以来开展的最大规模的一
次审计工作”具有十分积极的意义。
2021/3/10
授课：XXX
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二 地方政府负债
2.2 地方政府负债的成因
根据审计结果公告，在10.72万亿元的全
国地方政府性债务余额中，政府负有偿还
责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政
央、地方政府各自利益的满足程度。总体上说，中央与地方 在财权的分配上是存在着一定矛盾。
这种矛盾主要表现在我国的“分税制”上。 中国财政体制改革后，名义上是实行“分税制”，但实 际上，真正的“分税制” 是税种分开，地方政府有地方政府 的主体税种，中央政府有中央政府的主体税种，地方立法机 构有地方税种的立法权。而中国的税种立法权都集中在中央 ，这就决定了税收的绝大部分利益都归集到了中央，对地方 来说有点不公，有可能会降低地方政府进行税收征管的积极 性。
地方财 政
• 主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经
费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调
控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，
包括：国防费、武警经费、中央级行政管理费、中央 由此可见，
统管的基本建设投资等。
我国的财政
支出是根据
中央和地方
的具体职责
• 主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经 济、事业发展所需支出，包括地方行政管理费、部分 武警经费、地方统筹的基本建设投资、城市维护和建
共享税
•同经济发展直接相关的主要税种 •增值税、资源税、证券交易税等。
地方税
•适合地方征管的税种 •个人所得税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花 税、耕地占用税、契税、土地增值税等小税种
高校债务问题之我见
高校债务问题之我见摘要：据统计2010年底，我国1164所地方所属普通高校有政府性债务2634.98亿元。
如此庞大的债务总额，使得高校发展举步维艰。
解决高校的债务问题，对保障教育改革的顺利推进至关重要。
关键词：扩招债务化债中图分类号：g475文献标识码：a文章编号：1004-4914（2013）03-109-02自1999年国家关于高校扩招的政策颁布实施至今已经有14年，高校学生人数的激增，在一方适应了教育大众化的改革要求，与之而来的是新的债务问题突出。
国家对教育的投入却与扩招学生的人数不成正比，负债已经成为高校解决资金问题的主要途径。
然而负债给高校带来的负面影响也日渐凸显，为了偿还利息和到期的借款本金，许多高校都不惜压缩职工工资、降低教学投入，教学质量和科研投入无法保障。
解决高校债务问题成为当下亟待解决的重要课题。
一、高校债务问题产生的原因和现状1.高校招生人数的增加，办学成本不断提高；新校区的建设，带来更大的资金压力。
1999年高校扩招政策实施后，在校生人数的成倍增加。
1998年全国普通本专科招生数为108.36万人，1999年迅猛上升为159.68万人，到2010年则上升为661.76万人，是1998年的6.11倍。
招生人数的逐年成倍的增加，对高校硬件和软件投入都提出了更高的要求。
这也导致随之而来的“新校区建设”纷纷启动，教学仪器、教学设备以及相关配套措施和教师队伍的扩充带来的大量教育经费的加倍投入。
国家对教育经费的投入已经满足不了各大高校对资金的需求，因此银行贷款、融资租赁、委托贷款等筹资方式成为各高校解决资金紧缺的主要方式。
中华人民共和国审计署2011年第35号《全国地方政府性债务审计结果》中指出，普通高校债务规模大，截至2010年底，1164所地方所属普通高校有政府性债务2634.98亿元。
其中有387所高校2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元。
规范地方政府性债务管理对策研究
规范地方政府性债务管理对策研究摘要：地方政府性债务是近两年在应对国际金融危机中出现的又一热点问题。
公共需求的扩张，公共产品的供应渠道不畅，地方政府为挤上经济发展的快车道负债经营，导致政府性债务急剧膨胀，给地方经济发展带来风险和隐患。
关键词：地方政府；债务；对策中图分类号：f810.7 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2012）01-0-02目前，我国地方政府性债务规模呈现上升和快速膨胀的趋势，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，债务已成为影响科学发展与和谐社会构建的重大影响因素。
加强地方政府性债务管理是推动社会经济持续快速健康发展的当务之急，具有非常重要的现实意义。
一、研究背景及内容从20世纪初的经济危机开始，美国等国家通过发行市政债券募集资金用于公用事业建设，用来刺激社会经济发展，且取得了较好的效果，以后逢经济不景气或财政困难时，举债就成了一种常用的手段。
我国直到20世纪80年代初，为了加快我国经济和社会事业的发展，中央政府采取发行国债以及向国际金融组织或国外政府贷款的方式积极融资，并将其中一部分转贷给了地方政府。
其后随着经济社会发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力的日益紧张矛盾趋于尖锐，地方性政府债务才较普遍地膨胀起来。
直到2011年6月审计署详细披露了地方政府性债务的审计结果报告，地方政府债务问题再次成为各界关注的热点。
二、地方政府性债务定义、分类及债务风险的定义目前，政府性债务还没有一个公认的定义，本文所使用的地方政府性债务的概念定义为：地方政府直接借入或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性和基础性项目建设直接借入、提供担保或回购等信用支持形成的债务。
按照偿债法律责任主体为标准进行分类，地方政府性债务分为地方政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和其他相关债务三类：(1)地方政府负有偿还责任的债务：地方政府部门和机构、政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借的债务中，确定由财政资金偿还的债务。
浅谈我国高校债务问题
浅谈我国高校债务问题作者：姜学磊来源：《中国市场》2020年第06期[摘要]1999年国内高校开始大规模扩招，债务融资因其便捷性成为各大高校增加教学设施和基础建设容纳新增学生的一种有效方法。
但是，高校在引入资金的同时也背负了沉重的债务，如何“化债”成为学校工作的重中之重，也引起了社会各界的广泛关注。
文章以我国高校债务问题的历史及现状为切入点，从宏观以及微观层面剖析了高校负债的成因，并从债务问题的涉及者——政府、高校以及银行三个角度为化解债务风险提出对策建议，以期促进我国高等教育健康有序发展。
[关键词]高校债务;高校投融资本质;扩招政策[DOI]10.13939/ki.zgsc.2020.06.1091 引言为促进我国高等教育从“精英型”向“大众型”转变，自1998年开始，全国高校正式执行扩招政策。
除国家财政拨款外，全国各大高校纷纷向国有商业银行借资扩张，高校的负债经营减缓了财政压力并促进了高等教育的跨越式发展。
同时，大规模举债也使高校背负了沉重的债务负担，因此需要客观看待高校的负债办学，目前亟须解决高校“化债”问题，谨防以后债务高增。
2 我国高校债务问题的历史及现状改革开放前我国执行计划经济，高校管理权归属于国家，经费来自政府的“限额拨款”，未出现过对外负债;改革开放后国家开始赋予高校更多办学自主权，经费来源形成以政府财政拨款为主，对外举债、接受捐赠等多元化筹资模式;特别是1998年全国高校大规模扩招后，各大高校急需资金进行基础设施建设，增加教学设施以及人员配备等来容纳新增学生，在政府财政资金投入有限情况下，向国有银行举债融资成为高校首选。
国家也出台了一系列政策鼓励高校进行债务融资，如国家教育部在 1999 年发布《关于部属高校“银校合作”问题有关意见的通知》，为部属高校进行银行贷款提供了政策支持; 2001 年 7 月印发的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了利用银行贷款发展教育的政策。
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2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果
【时间:2011年06月27日】【来源:审计署办公厅】【字号：大中小】
截至2010年底，1164所地方所属普通高校和3120家公立医院分别有政府性债务2634.98亿元和977.74亿元。
其中有387所高校和230家医院2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元和95.29亿元。
有95所高校和575家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为27.18亿元和30.42亿元。
一些地方已安排441.38亿元财政资金用于偿债。
（四）部分政府性债务资金未及时安排使用。
截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元，其中：34个省级、256个市级和942个县级政府所属部分债务单位2008年及以前年度举借至2010年底未支出的债务余额有1319.80亿元，占11.95%，2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元。
债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等。
（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金。
一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。
主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目。
此外，审计还发现形成损失浪费19.94亿元；涉嫌经济违法违纪案件线索12件，正在依法查处。
（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。
一是融资平台公司数量多。
地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代。
至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县级4763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。
从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。
二是融资平台公司债务规模大。
2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，其中：政府负有偿还责任的债务31375.29亿元、政府负有担保责任的债务8143.71亿元、其他相关债务10191.68亿元，分别占63.12%、16.38%、20.50%。
从层级看，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。
从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。
三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。
主要表现为：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。
审计发现，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元；由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。
四、审计建议
地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也发挥了一定积极作用，但在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患，应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。
为此，提出如下建议：
（一）按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。
对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。
（二）继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。
各地应进一步贯彻落实国务院《通知》要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融资平台公司。
通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。
除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。
切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。
（三）建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。
可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。
对政府负有偿还
责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。
健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。
审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按国务院要求，逐项制定整改措施，研究完善地方政府性债务管理制度。
[1]按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）要求，为分清政府偿债责任，此次审计按照法律责任主体，将地方政府性债务划分为三类。
第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。