第四章环境行政机构与环境行政执法

第四章 环境行政机构与 环境行政执法
一、 概述
在环境利用行为采用的传统决策方法中增加对公众环 境权益的考量以及利弊权衡，对节省环境风险造成 的未来行动成本和社会成本、防止事后的环境侵害 均有意义。 （一）环境行政决策的内涵 环境行政决策是指行政机关就拟议中的环境利用行为 可能造成的环境妨害、环境损害以及可能的环境风 险与各环境利用行为的成本效益等一并作出分析判 断，并最终作出决定的行为。
性立法行为。 授权性立法是职权性立法的例外和补充，指环境行 政机关依据特定法律的授权，或者依据国家权力机 关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定 环境管理规范性文件的行为。授权性立法在内容上 可以依据授权或委托，就上级环境行政机关管辖的 食物或者国家权力机关管辖的事物立法。我国各单 行环境保护法律一般都在附则中规定，由国务院环 境保护部门制定该法的实施细则，报国务院批准后 施行。国务院环境保护部门据此制定实施细则的行 为，就是基于法律的授权性立法行为。
（一）环境行政立法
环境行政立法是指有立法权的环境行政主体 机关依法制定、修改和废止环境管理行政法 规和规章的行为。它不包括国家权力机关制 定环境法律的行为，仅指有立法权的国家和 地方各级行政机关依照法定权限和程序制定 环境管理规范性文件的行为。 1、环境行政立法的分类 （1）依据行政立法权的来源不同，可以分为 职权性立法和授权立法
五、环境行政合同

（2）环境行政行为的效力 确定力 拘束力 执行力 3、环境行政执法行为的撤销、废止变更与终 止 4、环境行政执法行为的几种形式 （1）环境行政监督检查

（2）环境行政许可 （3）环境行政处罚 （4）环境行政强制执行 行政性 强制性 执行性
（三）环境行政司法
2、环境行政立法体制（四级） （1)国务院。国务院的环境行政立法，以实施 全国性的环境行政管理为原则，将宪法、法律 的规定具体化，又是进一步制定部门性环境行 政规章、地方性环境行政规章的依据。 (2)国务院各部委（部门性规章） (3)各省、自治区、直辖市人民政府（地方性 规章） (4)省、自治区人民政府所在地的市和经国务 院批准的较大的市的人民政府
（四）迅速发展时期 １７大提出建立生态文明型国家 ２００８年３月环境部成立。
四、环境行政行为
环境行政行为是指国家环境行政主体在依法 行使环境管理权的过程中产生的具有法律效 力的行为。 环境行政主体必须是有环境行政管理权的 国家和各级地方行政机关；实施环境行政行 为是环境行政主体的职责；环境行政行为能 直接或间接产生环境行政法律后果，是具有 法律效力的行为。
（2）依据行使行政立法权的主体不同，分为中央环境 行政立法和地方环境行政立法。 国务院制定环境行政法律法规和国务院各部门制定 的环境行政规章的行为为中央环境行政立法 各省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民 政府所在地市的人民政府以及国务院批准的较大的 市的人民政府制定地方性环境行政规章的行为为地 方环境行政立法
（二）主要国家的环境行政机构
１、美国 （１）１９７０年成立联邦环境保护局（ＥＰ Ａ） 宗旨：保护人类健康，培育和改善环境质量 （２）国家环境政策委员会（根据《国家环境 政策法》成立） 目的：帮助总统协调联邦环境保护局与其他部 门之间的环境事务和冲突。
（３）１９９４年设立直接对总统负责的联邦环 境执行官办公室 ２、德国 （１）环境部：中央级环境行政机关 职权：管理地区规划、住房、自然保护、能源和 交通等方面的法律事务 （２）联邦环境局：专门的环境行政机关 职权：为环境立法和环境规章提供科学性的论证， 同时在化学性物质、除虫剂等登记和许可证 颁发 等方面行使一定的管理职权。 （３）环境咨询理事会 职责：负责向环境部长提供咨询和建议，并定期 发布主要环境问题的报告。
二、国家环境行政机构 （一）、国家环境行政机构的产生与发展 １、产生：20世纪60年代以后 ２、发展 各国在创设环境行政机关之初，一般是将新 的环境行政权力限制在原有政府部门之下， 有的国家则将这种新的环境行政职权限制在 原有政府各部门权力之下，有的国家则将这 种新的环境行政职权直接授权政府原有的行 政部门行使 。
３、法国 １９７１年设环境部，负责环境管理工作。 １９７４年设生活质量部，负责自然保护和环境 保护 １９８１改革国家环境体制，集中环境权力职权， 简化机构。由环境部长依照环境部部长职权 法和环境部组织法的规定总揽国家环境行政 权力。 中央层面还有两个部级机构：环境最高委员会和 环境跨步委员会，目的在于协调各部之间有 关环境管理方面的关系。
1、内涵:环境行政司法是指享有环境行政司 法权的环境行政主体，依法对环境行政争议 和环境民事纠纷进行复议、调节的行为。 2、特点 主体只能是享有行政司法权的环境行政主体。 内容包括环境行政复议和环境行政调解。 带有司法行政的环境行政行为。
3、环境行政司法的原则
（1）简便原则 （2）公正原则 （3）相关人员回避原则 4、环境行政复议 环境行政复议是指环境行政主体，在环境行政执 法过程中与相对人发生争议时，依相对人的 申请，由该行政主体或其上级机关对引起争 议的行政行为进行复查的制度。
（二）环境行政的特点
1、科技关联性 多数决策行为在决策过程和决策的社会影响等方 面都涉及到浓厚的科学技术问题和科学不确 定性。 2、利益冲突性 （1）代内利益冲突 （2）代际利益衡平 （3）国际利益影响
环境行政机关的出现不仅打破了传统国家行政管理 体制的格局，导致原有行政机关（如林业、水利、 海洋、渔业、草原、农业、工业、土地等部门）有 关行政权力的重新分配，而且还由于环境问题涉及 生产、生活等各个领域，环境行政权力也广泛地与 原有行政机关的权力出现重叠和交叉。 ２０世纪７０年代以后西方国家除了制定防治环境 污染和生态破坏的法律外，还通过立法设立了高级 别的专门委员会。
（二）发展时期 自1973年8月我国召开第一次全国环境保护会议至1978 年十一届三中全会止，是我国环境保护工作和环境 法艰难发展的阶段。这一时期的国际重大事件是 1972年第一次人类环境会议的召开。这个时期，由 于国内政治形势混乱，我国的环境法制建设发展相 当缓慢。1973 年国务院召开了第一次全国环境保护 会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程。 1974年，颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污 染暂行规定》，1978年修订的《中华人民共和国宪 法》第一次对环境保护作了如下规定：“国家保护 环境和自然资源，防止污染和其他公害”。这一时 期，还颁布了《工业三废排放试行标准》、《生活 饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》。
（二）环境行政执法
1、内涵：环境行政执法是指环境行政主体依法对环 境行政管理相对人采取的直接影响其具体权利义务 的行为，或者相对人是否正当行为权利和履行义务 的情况进行监督检查的行为。 2、环境行政行为的效力 （1）生效要件：主体合格；环境执法行为是行政管 理机关的真实意思表示；执法内容合法；相对人必 须具备法定的权利能力和行为能力；程序和形式合 法
（3）依行政立法内容的不同可将环境行政立法分为执行性立法 和创制性立法。 依据特定的环境保护法律、行政法规和规章而进行的立法是执行 性立法。没有具体的特定规范性文件做根据，环境行政机关不能 任意进行执行性立法。 执行性立法包括：行政机关就全国人大或人大常委会制定的环境 保护法律制定行政法规和规章；就国务院行政法规制定的地方性 规章；下级行政机关就上级行政机关的行政规章制定地方性规章 等。 执行性立法在内容上只是将其所据以制定的规范性文件具体化， 使其便于执行，不能创制新的权利义务规范。 基于特定法律法规或决议授权进行的，创制新的权利义务规范的 环境行政立法为创制性立法。
４、日本 １９７１年设置了环境厅，统一了过去由各省厅 分散制定公害对策的做法，全面促进环境保 护工作，防止公害，保护和改善自然环境及 其他环境。 ２００１年将环境厅升格为环境省，目前是日本 内阁的最高环境行政机关。
三、中国的环境行政机构
环境行政的设置和变迁也经历四个阶段。 一、产生时期 1973年，成立了国务院环境保护领导小组。 其主要责任是，制定环境保护方针、政策和 行政规章，拟定国家环境保护规划，组织协 调和监督检查各地区，各部门的环境保护工 作。
5、环境行政调解
（1）内涵：环境行政调解指由环境行政主体 主持的，促使环境民事纠纷双方当事人依据 环境法律规定，在自愿原则下达成协议、解 决纠纷的行政司法活动。 （2）特征 环境行政调解是环境行政主体以居间身份进 行的调解 环境行政调解必须在双方当事人的自愿的基 础上进行
环境行政调解必须依法进行 环境行政调解的主要对象是民事纠纷，原则 上对环境行政案件不做调解，但涉及环境行 政赔偿或补偿案件在赔偿或补偿金额上的纠 纷，以法律明确的规定为准。 环境行政调解是诉讼外调解。
（三）初步完善时期 1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》 颁布后，在全国大部分省级人民政府成立了 环境保护监督管理机构，1982年在国务院的 经济体制改革中，撤销了国务院的环境保护 领导小组，业务并入新建立的城乡建设环境 保护部，下设环境保护局。这一次政府机构 改革实质上削弱了政府的环境监督管理工作。 1984年，成立国家环境保护局，隶属城乡建 设环境保护部。1989年全国人大修订了《中 华人民共和国环境保护法》，在该法中规定 了统一监督管理与分级，分部门监督管理相 结合的政府环境监督管理体制。
《环境保护法》第四十条 当事人对行政处罚决定不 服的，可以在接到处罚通知之日起十五是内，向作 出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议 决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内， 向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之 日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期 不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚 决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制 执行。