新版《食品安全法》修订情况介绍

新版《食品安全法》修订情况介绍

一、修订背景

食品安全案件数量大幅攀升，重大、恶性案件时有发生，如瘦肉精、农药兽药滥用、地沟油、问题胶囊、病死猪肉等系列案件，群众对此反映强烈。

食品安全违法犯罪的方式不断创新、手段更趋隐蔽，犯罪案件性质认定难度越来越大。还有的通过互联网、快递来销售，逃避一些行政部门的监管。同时，这类犯罪的团伙性、链条性、跨地区、跨行业特征明显，犯罪分子逃避刑事追究意识不断增强。

（一）违法主体多样

一是持证企业主观故意违法时有发生为降低成本、谋取暴利，有些持证企业，甚至大型企业，以其合法身份为掩护，大肆生产经营非法产品。比较典型的是杭州广琪案、上海福喜案、北京阳光100案；再如，2014年总局组织开展的酒类产品专项执法行动中，在91批次产品中检出非法添加药物成分，其中大部分产品为持证企业生产。

二是“黑窝点”屡打不绝。“黑窝点”多在农村、城乡结合部等地区滋生，生产工艺简单、成本低、流动性强、对外界警惕性高。在有些地方，“黑窝点”有向规模化、链条化发展的趋势。“黑窝点”违法犯罪均带有明显的主观故意

性，违法行为恶劣。由于黑窝点制售的假劣食品多为“三无”产品，或冒用他人注册信息，标识虚假地址等，对假劣食品追踪溯源、进行全链条打击仍存在一定困难。

三是一些其他主体参与违法。有的非食品企业恶意串通食品企业或制假售假“黑窝点”，为其提供非食用原料或违禁物质。如江苏扬州查办的一起案件中，犯罪嫌疑人刘某明知李某购买西地那非用于生产假冒保健食品，仍将西地那非卖给刘某。有的物流企业故意为非法食品生产经营企业提供仓储、运输服务。如经营无检疫证明走私冻肉案，为他人提供加工场所，甚至提供许可证案（广西壮天王案）。

（二）违法手段隐蔽

一是互联网交易迅速发展导致违法手段更加隐蔽。互联网、微信、APP等新型网络终端的广泛应用，已成为食品安全违法犯罪新的渠道和平台。由于网络具有开放性、辐射性和虚拟性等特征，通过网络进行违法行为隐蔽性很强。如江苏查获的网络制售有毒有害食品案，该案违法分子通过网络订购生产机器，设计、印制产品包装、说明书，采购产品原辅料，宣传销售产品等整个制假售假过程全部网络化运作，违法行为及其隐蔽，而且调查取证难度很大。

二是钻标准漏洞逃避监管。《食品安全法》要求，对食品检验应当使用标准检验方法，由于食品安全标准无法涵盖每一种物质，违法分子添加的物质往往不常见，没有标准检

验方法，不在抽样检测的范围内，以此逃避抽检。最常见的就是在食品中添加非食用物质的案件，添加的物质大多没有标准检验方法，通过常规检验很难发现线索或锁定证据，给查处此类案件带来了一定难度。

三是以假乱真规避监管。有些企业采取“两面”的手法，生产违法产品供销售获利，同时生产少量合法产品供监管部门抽检，应付日常检查。如江苏扬州查办的某企业生产销售有毒有害保健食品案，执法人员到生产企业多次抽检，均未发现产品非法添加了药物成分，在公安机关的支持下，最终通过其他渠道获得了相关证据，对违法企业依法进行了处罚。

（三）违法性质恶劣

一是违法添加非食用物质。此类违法行为的主要表现为在食品或保健食品中添加药物成分或食品添加剂以外的化学物质，对消费者身心健康伤害很大，社会影响恶劣。如在查处的违法生产销售保健食品案件中，大多存在非法添加药物成分的违法行为。

二是使用非食用原料加工食品。生产企业为了降低成本，或达到漂白、去味等效果，使用工业用等原料代替食用原料加工食品。此类案件多在“黑作坊”、“黑窝点”中发生，违法行为隐蔽，在日常监管中不易被发现。如浙江绍兴查办的案件中，违法分子为去除加工粉丝中的酸涩味，使用漂白

粉对粉丝进行处理；福建政和县查办的案件中，违法分子为避免笋干发霉、生虫，使用工业硫磺熏蒸笋干，导致笋干中二氧化硫含量严重超标。

三是使用回收食品或超保质期食品生产加工食品。主要表现形式有两种：一种为使用回收食品或下游环节退货食品作为原料生产食品；另一种为通过更改食品生产日期或保质期，违法销售超保质期食品。最典型的为“地沟油”案件，违法分子使用餐厨废弃物等加工成食用油销售给餐饮企业；再比如，2014年媒体先后曝光的杭州某公司生产经营超过保质期食品事件、上海某公司销售超过保质期肉制品事件等。 （四）违法案件日趋复杂化

一是涉及链条长。为谋取暴利，不法分子的违法行为已经从以往简单的小作坊式小打小闹，逐步发展成为大规模、全链条、集团化违法犯罪。从原料购买、生产包装到广告发布、发货运送、赃款回收等各环节一应俱全，而且分工严密，呈现出明显的产业化。此类案件通常涉及多个环节、多个部门，仅靠食品药品监管部门无法彻底查处违法行为。

二是涉及区域广。近年来，由于市场经济的日益发展，人、财、物的大流通，不发分子往往狡兔三窟，从本地作案演变成跨区域作案，甲地生产、乙地仓储、丙地销售，违法行为呈现出跨地区、多领域、异地分散作案的特征。如2013年查办的上海锐可公司生产销售仿冒进口婴幼儿配方乳粉

案，违法分子从内蒙古、黑龙江采购原料粉，在江西某地进行生产加工，在上海注册经营公司进行销售，经销网点遍布全国28个省（区、市）。

（五）旧法行政处罚措施不够严厉，有些依据不明确

一是刑法作用发挥不够充分，表现为行刑衔接不紧密

近年来各地高度重视食品安全行政执法与刑事司法衔接工作，食品药品监管部门与公安机关通过多种形式建立了行刑衔接工作机制，有力增加了对食品安全违法犯罪行为的打击力度。由于刑法及司法解释与《食品安全法》对接不到位，线索通报、案件移送、证据认定等方面缺乏客观标准，涉案物品处臵、检验认定等工作职责不清，导致一些地方有案不移、有案难移、以罚代刑的现象仍然较多。发挥刑法打击食品犯罪显得力不从心。

二是部分违法行为缺少相应处罚依据

一些违法行为在《食品安全法》中未明确相关法律责任，导致监管执法工作中处罚依据不足。保健食品监管、网购食品监管相关法规或规章尚未出台，导致保健食品生产经营、网络销售食品违法行为处罚依据不足，监管部门面对的执法风险较大。如超范围、超限量使用食品添加剂；生产经营其他不符合食品安全标准的食品；使用回收、过期食品添加剂生产食品添加剂；食品运输、贮存环节的违法行为等。某企业使用回收或超保质期食品添加剂生产食品添加剂。此类违

法行为处罚依据不明确。

三是一些相关责任主体未被追究连带责任

明知他人生产、销售有毒、有害食品，仍然为其提供资金、贷款、账号、发票、证明、许可证件的；提供生产、经营场所或者运输、贮存、保管、邮寄、网络销售渠道等便利条件的；提供生产技术或者食品原料、食品添加剂、食品相关产品的；提供广告等宣传的，未被追究连带责任。未能有效打击危害食品安全犯罪链条性、团伙性，滋生违法环境条件还存在。

二、法律责任修订原则和主要内容

（一）基本原则

以问题为导向，以违法行为呈现的新特征、新变化为导向，着力解决食品安全违法中违法添加、用非食品原料生产食品等六个严重问题，加大惩处力度。

1.与刑法更加紧密衔接

2.限制人身自由

3.提高处罚额度

4.生产、经营两个环节承担同等法律责任

5.追究其他主体连带责任

6.进一步明确法律依据

（二）主要体现以下几个方面

在行政责任方面：

一是增加限制人身自由行政处罚。对违法添加非食用物质，经营病死畜禽，违法使用剧毒、高毒农药、生产经营添加药品的食品等违法行为，情节严重的予以行政拘留（第123条）。

1.必要性。原有法律措施对已经不足以对食品违法行为形成有效的制约和惩戒，必须由公安机关对责任人处以限制人身自由的行政处罚，增加违法成本，形成有效威慑。增加行政拘留，为查处食品违法案件，加大对严重违法行为打击力度，提供更明确、更有力的打击力度。

2.实施行政拘留范围。第123条所列6种情形，是我国目前食品安全领域存在的较为突出的问题，主观恶意较强，一般处罚难以制止。

3.实施程序。由县级以上食品药品监管部门或其他监管部门办理尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需移送公安机关处以行政拘留的案件。

4.制定规范性文件。配合公安机关制定食品药品监管部门移送适用行政拘留食品安全违法案件办法，将食品安全法规定的6种情形进一步细化，明确移送程序、移送材料要求、移送时限、救济渠道等。案件移送部门应当协助配合公安机关做好行政复议、诉讼等工作。建立完善食品安全监管行政执法与行政拘留衔接机制。

二是提高了行政罚款的额度。例如对使用非食品原料生

产食品的行为，罚款额度由原来的“货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”修改为“货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款”（第123条）。涉及行政罚款的条款均不同程度提高了处罚额度。

三是增加了为违法行为非法提供场所和条件的法律责任。明知从事无证生产经营或者违法添加非食用物质等违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处罚款（第122、123条）。

具有下列情形，一般推定为“明知”：

1.长期、专门从事食品加工销售，不依法履行食品安全主体责任的。

2.以明显低于市场价格销售的或购进原料的。

3.加工销售不合格食品被发现后转移、毁灭物证或者提供虚假证明的。

4.曾因违反食品安全法受过刑事或行政处罚的，又实施同类违法犯罪行为的。

四是强化资格罚。因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营的管理工作（第135条）。

五是进一步明确一些违法行为的法律责任。增加了生产经营过程中超范围、超限量使用食品添加剂，生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂等违法行为的法律责任（第124条）。

六是强化检验机构和认证机构法律责任。食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资质，并处罚款。认证机构出具虚假认证结论，由认证认可监督管理部门没收所收取的认证费用，并处罚款；情节严重的，责令停业，直至撤销认证机构批准文件（第138、139条）。

七是增加对行政累犯的处罚。对于在一年内累计三次因违反食品安全法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的食品生产经营者，由食品药品监督管理部门责令停产停业，直至吊销许可证（第134条）。

八是增加了对拒绝、阻挠、干涉执法的处罚。拒绝、阻挠、干涉食品安全监督检查、事故调查处理、风险监测和风险评估的，责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。（第133条）治安管理处罚法第50条阻碍国家公务人员执行公务的，处以罚款，情节严重的处以行政拘留。

在刑事责任方面：

进一步完善了行刑衔接机制。规定县级以上人民政府食品药品监管部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当将案件及时移送公安机关。公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的。公安机关商请食品药品监管等部门提供检验结论、认定意见以及对涉案物品进行无害化处理等协助的，有关部门应当及时提供，予以协助。（第121条）

现行行刑衔接机制：

食品药品监管部门、农业行政主管部门在查办食品药品行政违法案件过程中，发现违法行为涉嫌犯罪的，应当及时依法将案件移送公安机关，并抄送同级检察机关。（线索通报、查办中移送、查办后移送）

发现涉嫌犯罪的重大案件线索，及时通报公安机关，商请公安机关提前介入，有利于在第一时间内对犯罪嫌疑人采取强制措施并收集、固定证据，避免时过境迁证据流失。 存在主要问题：

1.对移送案件标准掌握不一致，移送工作进展缓慢，贻误一些侦查破案的最佳时机。

2.司法机关往往以证据不符合法律规定作为拒收案件的主要理由，使部分案件无法移送。

3.移送后反馈不足、配合不力。移送案件的处理情况不予反馈或者反馈信息不具体，影响行政执法部门后续工作的顺利开展。（如有证企业涉嫌犯罪移送公安机关后吊销许可难）

4.案件查处过程中缺乏整体配合，难以形成合力，联合督办、协助调查、信息发布、检验认定等还不到位。存在一移了之或一退了之现象。（如监管部门与公安机关对检验认定认识不一致，检验机构不积极）

5.重大违法线索通报缺乏法律依据，缺少强制性标准，各地情况差别较大，工作不平衡。（酒类产品违法添加案件查处）

6.移送公安案件涉案物品处臵协调配合不力，缺少专业技术支持和经费保障。（冷冻肉案件）

新法实施后行刑衔接机制特点：

1.变线索通报为线索移送

2.既有“行刑衔接”，也有“刑行衔接”

3.案件线索移送范围和标准进一步明确

4.公安机关侦办进一步强化，刑法打击作用更为突出。

5.监管部门与司法部门配合更紧密。

新法下的行刑衔接指导意见：

1.依法做好重大违法线索通报或移送，对征求意见稿作出修改。

2.进一步协助公安机关做好检验认定、涉案物品害化处理。

3.与公安机关建立处臵阻碍、拒绝行政执法工作机制，为行政执法稽查办案创造有利条件。

4.完善重大案件协商、联合督办制度，形成打击合力。

三、法律责任主要条款变化

第一百二十二条违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任。

主要变化：

1.提高了罚款额度。

2.增设了连带责任。

第一百二十三条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：

（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；

（二）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；

（三）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；

（四）经营未经动物卫生监督机构按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；

（五）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；

（六）生产经营添加药品的食品。

明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。

违法使用剧毒、高毒农药的，除依照有关法律、法规规定给予处罚外，可以由公安机关依照第一款规定给予拘留。 主要变化：

1.根据违法情形的严重程度，设定不同法律责任。

2.设定了最严厉的处罚，增加了行政拘留。

3.增强了“没收”的灵活性和可操作性。

4.强化追究食品安全刑事责任。

5.明确第三方连带责任。

6.增设违法使用剧毒高毒农药的法律责任。

第一百二十四条违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、

生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；

（二）用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂；

（三）生产经营超范围、超限量使用食品添加剂的食品；

（四）生产经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂；

（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；

（六）生产经营未按规定注册的保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉，或者未按注册的产品配方、生产工艺等技术要求组织生产；

（七）以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，或者同一企业以同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉；

（八）利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种，未通过安全性评估；

（九）食品生产经营者在食品药品监督管理部门责令其召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营。

除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。生产食品相

关产品新品种，未通过安全性评估，或者生产不符合食品安全标准的食品相关产品的，由县级以上人民政府质量监督部门依照第一款规定给予处罚。

主要变化

1.强化追究刑事责任。

2.明确了违法生产食品添加剂行为的法律责任。

3.新增了滥用食品添加剂的法律责任。

4.新增了保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉相关违法行为的法律责任。

5.增加了兜底条款。

6.加大了处罚力度，又增强了处罚的可操作性。

第一百二十五条违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：

（一）生产经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品、食品添加剂；

（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者

标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；

（三）生产经营转基因食品未按规定进行标示；

（四）食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。 主要变化

1.提高了对标签说明书等违法行为的处罚额度。

2.明确查处转基因食品标识行为的执法主体。

3.增设了对标签瑕疵问题的免责规定。

第一百二十六条违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（具体情形略）

主要变化：

1.增加了食品生产经营者、食用农产品销售者不履行主体责任行为的处罚。

2.明确了餐饮具集中消毒服务单位违法行为的处罚主体。

3.区分了食品生产经营企业和生产经营者的法律责任。

4.提高了罚款额度。

第一百三十条违反本法规定，集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者允许未依法取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查、报告等义务的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业，直至由原发证部门吊销许可证；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任。

食用农产品批发市场违反本法第六十四条规定的，依照前款规定承担责任。

主要变化：

1.明确了市场开办方未履行相关义务的执法主体。

2.增加了对消费者权益受到损害的连带责任规定。

3.增加了食用农产品批发市场违法行为的法律责任。

4.加大了处罚力度。

第一百三十一条违反本法规定，网络食品交易第三方平台提供者未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证，或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业，直至由原发证部门吊销许可证；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任。

消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品，其合法权益受到损害的，可以向入网食品经营者或者食品生产者要求赔偿。网络食品交易第三方平台提供者不能提供入网食品经营者的真实名称、地址和有效联系方式的，由网络食品交易第三方平台提供者赔偿。网络食品交易第三方平台提供者赔偿后，有权向入网食品经营者或者食品生产者追偿。网络食品交易第三方平台提供者作出更有利于消费者承诺的，应当履行其承诺。

主要变化：

1.明确了网络食品交易第三方平台提供者未履行相关义务的法律责任和连带责任。

2.明确了执法主体。

3.明确了消费者的索赔权利和第三方平台的赔偿义务。 第一百三十二条违反本法规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的，由县级以上人民政府食品药品监督管理等部门按照各自职责分工责令改正，给予警告；拒不改正的，责令停产停业，并处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证。

主要变化

1.增加了食品贮存和装卸环节的法律责任。

2.进一步明确了执法主体。

第一百三十三条违反本法规定，拒绝、阻挠、干涉有

关部门、机构及其工作人员依法开展食品安全监督检查、事故调查处理、风险监测和风险评估的，由有关主管部门按照各自职责分工责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

违反本法规定，对举报人以解除、变更劳动合同或者其他方式打击报复的，应当依照有关法律的规定承担责任。

主要变化：本条为新增条款，是关于拒绝、阻挠、干涉有关部门、机构及其工作人员依法开展食品安全监督检查、事故调查处理、风险监测和风险评估的违法行为所应承担的法律责任的规定。

第一百三十四条食品生产经营者在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，由食品药品监督管理部门责令停产停业，直至吊销许可证。

主要变化：本条为新增条款，针对多次、重复被罚新增设的法律责任。

本条中规定的“一年内”，指的是任意连续的12个月内，而不是某年的1月1日至12月31日期间。

第一百三十五条被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或