怒江建坝决策案例剖析讲解学习
争议尖锐的怒江建坝
争议尖锐的怒江建坝怒江上应建坝吗？争议尖锐的怒江建坝目前，中国计划在刚被联合国评为世界自然遗产，基本还保持着完整、原始的生态系统的怒江上修建13级阶梯水坝。
国家水坝大会呼吁并恳请中国云南的建坝决策者停止计划。
特别是怒江下游国家——缅甸和泰国的专家学者和当地原著民，更希望和中国学者及同饮一江水的各民族人民一起，保护“萨尔温江”这条原始河流。
不开发“保留最后一条生态河”有关专家反对怒江建坝的理由主要有：一、包括怒江在内的“三江并流”是在久远的地球演化过程中形成的独特的自然资源，并已于今年被联合国列入世界自然遗产名录，该遗产的保护十分重要，我们应该信守对世界遗产的承诺。
二、怒江天然大峡谷具有多重不可替代的重大价值，怒江作为目前我国仅存的两条原始生态江河之一，应从国家生态安全长期目标出发，将其作为一条生态江予以保留，不予开发。
这样一方面可以使其成为国家的自然遗产得到永久保护；另一方面，把怒江作为一个江河原生环境的对照物和参照系，开展长期、全面和系统的环境观测活动，取得原始生态环境系统的各种相关本底数据，从而对照人类已经开发的江河所引起的生态环境变化进行类比，进而为国家进行环境影响战略评价提供依据。
三、怒江是我国与东南亚淡水鱼类区系最为重要的组成部分。
四、怒江中下游所处的横断山区，怒江等大河沿断层发育，新构造运动活跃。
在其高山峡谷区修建干流大型电站，必须关注水土流失、滑坡、泥石流和可能的地震灾害的危害，工程的经济寿命可能远较预期设计的小。
五、怒江大峡谷干流电站将产生大量生态移民。
六、怒江州的贫困是多种原因造成的，不可能依靠修建大型水电站脱贫。
开发“给怒江人民一条出路”怒江是全国唯一的傈僳族自治州，该州98％以上的土地为高山峡谷，少数民族比重达％，有傈僳族、怒族、独龙族、普米族4个特有民族，至今还保留着刀耕火种、人背马驮等原始生产方式和纹面部落等原始社会痕迹；由于怒江％的区域面积纳入自然保护范围，丰富的木材资源和矿产资源不能开发，至今还没有建立起支撑地方经济增长的支柱产业，财政自给率仅为％；全州4县均为国家扶贫开发重点扶持县，农民人均纯收入仅为935元，50％的农民群众没有解决温饱。
案例：怒江水电开发
2003年9月3日，在北京举办了“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家 座谈会”，与会的大多数专家对怒江水电开发持反对意见，并从河流生态、地质 地理、环境保护、文化保护、动植物种保护等方面进行分析，认为怒江的开发将 弊大于利。
2003年10月20日—21日，在云南昆明 召开了怒江流域水电开发与生态环境保 护问题专家座谈会，参加会议的有来自社会学、生物、动物、经济、环保、景观 等学科的12位专家和云南省各部门的官员，两种意见在会上再次交锋，而且甚为 激烈。
案例：怒江水电开发的政策网 络分析
案例概述
1、怒江地区简介
怒江从世界屋脊一路奔腾向南，穿越人间最大的峡谷， 入缅甸后称为萨尔温江，汇入印度洋。其干流全长2020千 米，水力资源蕴藏量3640万千瓦，相当于两个三峡。怒江 傈僳族自治州（怒江州），生于斯、名以斯。“看天一条 缝、看地一条沟、出门过溜索、种地像攀岩”，这是怒江 人民生活现状的真实写照。怒江州下辖泸水县、福贡县、 兰坪白族普米族自治县和贡山独龙族怒族自治县。这四个 被称为云南扶贫攻坚“上甘岭”的国家级贫困县，按照国 家人均年收入1196元的贫困标准，仍有96%的独龙族、 90%的怒族、89%的普米族和90%的傈僳族生活在贫困线 以下，被称为是“边疆中的边疆、民族中的民族、山区中 的山区、贫困中的贫困”。
2004年，国家发改委曾向国务院报送了《怒江中下游水电规划报告》。不过， 国务院批示，“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工 程，应慎重研究、科学决策。”怒江水电开发被搁置。
2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，有地方官员向他反映怒江水 电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即 指示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门加紧论证研究，尽快拿出自己的 意见。
从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化
从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。
国外学者总结了中国公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式，其中又以官僚组织模式影响最大。
官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。
高层精英由副总理以上的权威人物组成，包括核心领导、革命前辈、全局领导(总理)和部门领导(主管某方面工作的副总理)四个层次25-35人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国务院常务会议等。
此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求，例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏好。
由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。
这些部委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。
从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要。
因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和决策能力往往决定了政策方案的选择。
近年来，随着越来越多的社会力量、社会组织和公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电站开发决策就是一个典型的观察案例。
一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018公里。
怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。
历经3年规划，2003年8月14日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案，总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量还要多300万千瓦。
(完整版)怒江水电开发争议焦点及理由
一方面，支持怒江水电开发的理由：一是我国水资源丰富，但是利用率低，而且大量使用煤炭发电对我国的可持续发展带来严重隐患；二是，我国水能资源主要集中在西南地区，怒江的原始生态流域相对保存完好，也已规划开发；三是可以带来长期就业机会，同时带动地方建材，交通等二三产业的发展，促进财政增收。
实施这一方案，将使电力行业成为地方新兴的支柱产业，由此带来的经济社会效益将远远超过电力行业本身；四是怒江地区有丰富的木材资源和矿产资源但是不能开发，没有支撑地方经济增长的支柱产业；五是怒江地区已经不是原生态河流，完全不开发保持原生态不可能；六是怒江水电开发是迄今为止一条可实现的对怒江社会经济发展具有重要作用的途径；七是只有开发才能有资金解决移民问题；符合循环经济的要求；八是怒江水电开发符合我国国情；九是全州唯一支撑地方经济的森工产业也在环保工程实施后推出了历史舞台；十是能解决老百姓生活问题，地理条件好，较小的投资产生较大的回报、少数民族应该优先发展、具有国际战略意义。
另一方面，反对怒江开发的理由：一是怒江水电开发会破坏当地的地理奇观和自然景观；二是怒江水电开发会破坏当地极具特色的民俗文化；三是旅游业保持良好的增长势头，成为怒江新的经济增长点；四是怒江水电开发会产生移民问题、水污染问题；五是怒江水电开发没有充分考虑当地居民特有的生活方式，贸然开发欠考虑；六是怒江地区是我国仅存的原生态河流之一，而且西方发达国家考虑到生态破坏，已经停止建坝七是怒江开发会产生泥沙问题；双方争议的焦点是怒江水电开发能否给当地带来良好的经济社会效益以及环境效益。
一方面，支持的理由：一是我国水资源丰富，但利用率低，大量使用火电为我国可持续发展带来严重隐患；二是当地缺乏支柱产业，怒江开发可使电力行业成为支柱产业、为当地带来经济效益。
如带动地方建材和二三产业的发展、促进财政增收、为移民问题提供资金、它符合循环经济要求、较小的投资取得较大的汇报。
由此带来的经济社会效益将超过电力行业本身怒江水电开发是迄今为止一条可实现的对怒江社会经济发展具有重要作用的途径；三是，怒江水电开发可为当地带来就业岗位；四是怒江已不是原生态河流，完全不开发不可能；五是符合少数民族优先发展的原则；六是符合我国国情，具有国际战略意义；另一方面，反对开发的理由是：一是怒江水电开发会破坏当地的地理奇观、自然景观和独具特色的人文景观，没有考虑当地居民奇特的生活方式，贸然开发不合理；二是旅游业保持良好的增长势头，成为怒江新的经济增长点；三是怒江水电开发会产生移民问题和水污染问题；四是怒江是原生态河流，开发会破坏生态环境，而且西方发发国家已停止建坝；五是水电开发会产生泥沙问题。
地方政府决策与公众参与以怒江大坝建设为例
地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例论文标题:地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例Decision-Making of the Local Government and Public Participation--Taking Nujiang Dam as an example ZHU Qian-wei( School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433, China)论文作者竺乾威论文关键词地方政府决策/公众参与/利益表达/潜规则Decision-Making of Local Government/Public Participation/Expression of Interest/Unspoken rule,论文来源江苏行政学院学报,论文单位南京,点击次数394,论文页数86～92页2007年2007月论文免费下载_/Due to the polarization of interest resulted from market economy, the local government makes decisions more and more in the background of the conflict of interest and more and more people relevant to interest are involved in the decision-making. Taking the decision of Nujiang Dam as an example, this article describes general characters of public participation in the decision-making process of the local government and analyzes interest conflicts, self-interest fondness which expresses and restrains policy-makers, decision-making procedures and unspoken rules, etc.中图分类号：D035. 5 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2007)04-0086-07一、怒江大坝决策案例简述怒江是我国西南的一条国际河流，怒江干流中下游河段-色邑达至中缅边界全长742千米，天然落差1578米，可开发装机容量达2132万千瓦，是我国重要的水电资源之一。
怒江水电站开发案例
2021/4/9
5
A. 赞成怒江水电站开发的公共政策分析。 B. 不赞成怒江水电站开发的公共政策分析。 要求：展示各种政策分析标准，并进行讨论。
2021/4/9
6
感谢您的阅读收藏，谢谢！
2021/4/9
7
Hale Waihona Puke 2021/4/94
中国水坝总量居世界第一，为缓解能源紧张、带动西部经济，开发水 电本无可厚非。但是否应多听各方意见，权衡一个工程是否真正利国 利民。发电仅40余年的黄河三门峡水库由于严重老化并引发去年渭河 特大洪灾，被今春的陕西省“两会”联名要求停止蓄水。美国的科罗 拉多大峡谷在100年前也有过筑坝争论，但最终被建为科罗拉多国家 公园，事实证明其经济价值不亚于水电站。相比较，怒江流域的民族 和文化都富有更深远的内涵。
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2021/4/9
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环境、生态、地质专家纷纷质疑，位于地质板块交界的怒江 大峡谷，地质和生态条件十分脆弱，怎经得住人类花费1000 亿元的改造？
2021/4/9
2
审慎决策怒江水电开发
置 ，在 促进 社会和 谐 中具有基 础地 位 ，在 实现可 持
续 发 展 中具 有 特 殊 地 位 。 由于历 史 原 因和 发展 现 状 ，西 部 地 区与 东 部 地 区 的发 展 不 在 同一 水平 线 上 ， 自然 资源 、资源 禀赋 条件和 经济 发展水平 有千
怒 江 中下游 地质 构 造复 杂 ： “ 江 断裂是 整个河 段 怒
的主要 断裂 ” “ 史地震 频 发 ”、 “ 历 怒江地 区是 山 崩 、滑 坡 、泥石 流频 发 的危 险 区”如此 等等 在规 划
例 ，仍刺激 着 不少人 的神经 。三 峡坝 下清水 下切 ， 岸 线 不稳定 ，不 也是 规划设 计时 未能充 分估计 到的 棘 手 问题 吗？好在 短期 尚不会 形成 灾难性 问题 ，还 有 时 间补救 。而怒 江水 电开发 ，如果 不 审慎 充分论 证 决策 ，留给 今世和 后人 的 ，就 可能 不 只是遗 憾还 可 能是灭 顶 的灾难 。 几 点建 议 １ 、鉴 于征 服 自然 、 改造 自然 、人定 胜 天 口号 下 的教 训 己不少 ，务必 高度重 视怒江 地 区特 殊复杂 的地质地 震背 景 ，审慎决 策怒 江水 电开发 ，科学分
◆ 医 海 观 潮 ◆
审慎决 策 怒 江水 电开发
农 工党 中央 副主席 汪纪戎
２ ０ 年 两 会 期 间 ，我 提 了 “ 于 先 叫停 怒 江 ０８ 关 六库 水 电站 ，切 实保 护世 界 自然 遗 产 的建 议 ” （ 第 ５ ７ 号 ）。 当时侧 重 建 议应 总体 规 划 先行 ，严 格 按 ０１
４ ０ 万 立 方米 弃 渣破 坏 了原 河岸 山体 稳 定也 不无 关 ００
系。
峡 谷 ，生 存 环 境 恶 劣 ， 滑 坡 、泥 石 流 灾 害 频 发 、 高 发 、 突发 。 目前 怒 江 州还 有７ ２ 滑 坡 、 泥 石流 ６个 点 。而 国 电北 京 院２ ０ 年 报 告 中关 于马 吉水 电站 的 ０３
观《怒江的选择》有感 - 副本
观新闻调查《怒江的选择》有感如何处理经济发展与生态保护的关系，如何兼顾当代人和后代人的利益。
如今，建坝与否已经成为关于怒江开发必然面对的问题，而由此展开的争论也愈发激烈。
新闻调查《怒江的选择》向我们展示了这一争论，即面对百姓脱贫，地震、泥石流问题，利益分配问题及能源战略相关问题，怒江该何去何从。
1999年，国家发改委拨出资金对怒江中下游的水电进行规划开发。
2003年8月《怒江中下游流域水电规划报告》中计划要建两座13级的水电站。
但在审查会上，国家环保部门要求怒江的开发要专题审查“环境影响评估报告”。
由此，引发了一场激烈的讨论。
从经济发展角度来说，怒江中下游流域是云南最贫困的地区之一。
怒江附近村寨，四口之家一年收入不到1400，这样的家庭在怒江两岸占70%。
三十万人的温饱问题有待解决。
而大坝建成后财政收入成倍增加，有助于百姓脱贫。
但是，搬迁群众约有一万两千多人，水坝规划的研究员说水坝与扶贫没有必然关系，二扶贫和移民方案还没有确定。
移民可能搬了以后的七八年内会更加贫困。
由此新闻调查可以看出，争论主要从如下几方面出。
从生态保护角度来说，当地有关部门否认水电站建成对生态环境的破坏。
而许多专家学者对此提出强烈质疑。
水电站建成后，怒江三江并流的自然文化遗产可能遭到破坏。
中国农业大学教授说野生稻的生存环境将进一步缩小。
但野生稻中的基因对高产稻米的培育意义重大。
如葛洲坝对中华鲟的毁灭性，此次建坝也将对附近物种造成伤害。
建坝的最乐观估计大坝可用两百年。
但对生态，物种的破坏难以恢复。
从地域文化角度来看，大坝建成后。
遛索等两岸多样的少数民族文化可能会消失，被淹没。
黄光成研究员感叹地域改变，文化难留。
从地质地形来说，怒江两岸地质不稳定，易发地震、泥石流、滑坡等自然灾害。
杨中华局长说大坝避开了地质断层，这些问题可以解决。
从民意上来说，当地民众多数期待建坝，虽然移民安置方案还没有。
可也有人不愿，如泸水县小沙坝村民大多不愿搬家。
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▪ 2003年8月14日，国家发改委主持评审了水 电勘测设计单位完成的《怒江中下游流域水 电规划报告》。
▪ 怒江干流中下游河段全长742公里，天然落 差1578米，水能资源十分丰富，是我国80年 代即确定的水电基地之一。与另外12大水电 基地相比，其技术可开发容量居第六位，待 开发的可开发容量居第二位。建成后经济效 益显而易见，比三峡工程规模1820万千瓦还 要大，是三峡年发电量846.8亿千瓦时的 1.215倍，而工程静态总投资仅896.46亿元。
反对建坝或慎建坝理由
▪ 第五，水电开发既不是怒江脱贫的惟一选择，也不 是最佳选择。怒江地区拥有丰富的自然资源和人文 资源，可以借鉴丽江地区的经验，由国家引导和扶 植，发展生态旅游。此外，鉴于怒江州、保山市在 为保护自然保护区和世界遗产方面所做出的贡献， 国家应该对这一地区实行生态补偿，加大财政支持 力度，帮助当地群众发展特色种植业、养殖业。
▪ 第五是需要巩固和南亚国家地区的友好关系。我国 能源受到了威胁，石油通道受到威胁，马六甲海峡 大家都虎视眈眈，很需要开辟另外的油路。如果建 起水电，可以用水电换油，一部分输出华东、华中 地区，一部分输出缅甸。缅甸、巴基斯坦、印度、 云南就是个通道，从国际形势看，有其战略意义。
反对建坝或慎建坝理由
反对建坝或慎建坝理由
▪ 第四，怒江作为目前我国仅存的两条原始生态江河 之一，应从国家生态安全长期目标出发，将其作为 一条生态江予以保留，不予开发。这样一方面可以 使其成为国家的自然遗产得到永久保护；另一方面， 把怒江作为一个江河原生生态的对照物和参照系， 开展长期、全面和系统的环境观测活动，取得原始 生态环境系统的各种相关本底数据，从而对照人类 已经开发的江河所引起的生态环境变化进行类比， 进而为国家进行环境影响战略评价提供依据，为我 国实现全面可持续发展奠定基础。
▪ 第一，怒江州怒江峡谷是世界上著名的峡谷，其连 续深切的峡谷形态以及谷地湍流的水流流态，使之 在世界大峡谷中占据重要位置，有可能成为第二或 第三大峡谷，因此是世界级峡谷旅游资源。水电站 的建设将极大地降低其品质和作为旅游资源的价值， 将会丧失其独特性、自然性和完整性。
▪ 第二，怒江是"三江并流"的有机组成部分，对怒江 进行十三级水电开发，将改变自然河流的水文、地 貌及河流生态的完整性和真实性，也将影响和降低 其作为世界自然遗产的地质、地貌、生物多样性、 珍稀濒危物种以及自然美学价值。"三江并流"世界 自然遗产地的完整性和真实性要求保持怒江的自然 流态。
▪ 第三是为了保护生态。不把老百姓从山上请下来， 他们还在刀耕火种砍伐树木，只有把居民请下来才 能更好地保护生态。
力主建坝的理由
▪ 第四是云南是少数民族地区，怒江少数民族占92%， 只有8%是汉族；云南的少数民族地区还是多事之 地，是战争环境地区，老百姓为了保家卫国做出了 贡献，应该是优先发展的地方。
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力主建坝的理由
▪ 第一点，怒江建水电站能解决老百姓的生活问题。 百姓贫困的问题不可能靠国家救济解决。库区5万 移民的代价还是比较低的。发展的目的是为了老百 姓。
▪ 第二点，从发电角度说，怒江的发电量可以达到 2200万千瓦，长江三峡是1800万千瓦，而怒江的 投资只有长江三峡的一半，正是因为怒江的地势地 理条件好，可以用较小的投资就能产生较大的水电 回报。2200万千瓦相当于当前水力发电装机的20%， 不是小量。
反对建坝或慎建坝理由
▪ 第三，怒江是我国具有重要生态意义的河流， 也是一条著名的国际河流，是世界上生物多 样性最丰富的地区之一，其重要性位居我国 17个生物多样性保护关键地区之首，是我国 三大生物物种聚集中心之一，保留这些资源 的原始性、自然性和惟一性，使其成为我国 甚至整个人类的宝贵财富。怒江地区多民族 聚居区独特的地方民族文化也是一种财富， 要充分认识保护民族文化持久存在的重要意 义。如果在怒江进行梯级开发，对整个怒江 流域的各方面的影响可能是巨大的。
▪ 第六，不要片面地认为修建大坝就会使当地农民富 裕起来，如果处理不当，移民就地依靠，不仅会使 农民丧失地力较好的耕地资源，而且会造成新的水 土流失，加剧当地的贫困化。建水电站的最大受益 者当然是电力公司，地方政府也能够脱贫，但群众 不一定能得益。
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怒江建坝决策案例剖析
▪ 怒江是中国西南地区的大河之一，又称潞江， 上游藏语叫“那曲河”，发源于青藏高原的
唐古拉山南麓的吉热拍格。它深入青藏高原
内部，由怒江第一湾西北向东南斜贯西藏东
部的平浅谷地，入云南省折向南流，经怒江
傈僳族自治州、保山市和德宏傣族景颇族自
治州，流入缅甸后改称萨尔温江，最后注入
印度洋的安达曼海。从河源至入海口全长 3240公里，中国部分2013公里，云南段长 650公里；总流域面积32.5万平方公里，中 国部分13.78万平方公里；径流总量约700亿 立方米，省内流域面积3.35万平方公里，占 云南省面积8.7%。