关于土地管理改革路径创新的思考

松 且 日趋 严厉 。而且 ，在 制度 创 新 上 ，动用 了
（ 一 ）土地 管理改革路径之一 ： 建设 用地
统筹
城乡建设用地统筹是未来土地平衡 的首选
之 策 ，属 土 地 管理 改 革 路 径 创 新 的首 要 任 务 。 毫 无疑 问 ， 协 调经 济发 展 的建 设用 地供 需平 衡 ， 首 先要 从 二元 的土地 制 度人 手 ，让农 村 集 体建 设 用 地能 够顺 畅 流转 为 国有 建设 用 地 ，实 现建
机制保障是手段 ，如集体建设用地退出机制、 指标购买主体激励机制 、集体建设用地评估机 制 、合理优化收益分配机制等，媒介保障是平 台，如规范交易主体 、实施中介服务 、完善交 易平 台等 。
（ 二 ）土 地 管 理 改 革 路 径 之 二 ： 耕 地 有 偿
保 护
坚持供给引导需求的供 地机制。更为重要 的， 要将对建设用地调控 的工作重点放在城乡建设 用地的统筹 、耕地保护模式的优化 、土地的综
是手 段 ，不 能 偏废 任 何 一个 方 面 ，否 则 ，土 地 管理 改革 就很 难 达到 预期 的 目标 。
一
、
土地 管 理 改革 的动 因
发展理念的指引下 ，要实现要素资源的合理流
动 ，促进 新 型 城镇 化 的发 展 ，就 需要 对 现有 的 土地 管理 制 度进 行 改革 与 创新 ，尽 可 能挖 潜 土 地 的现有 潜 力 ，以促 使 土 地 的 “ 双重 ”作 用 的 盘活 和 “ 双保 ” 目标 的实现 。 （ 二 ）土地管理改革的 引擎 ： 建设 用地调控
的宏 观调 控过 程 中 ，要建 立 上下 畅 通 的协 调和 监 督 渠 道 、适 度 下 放 年 度 供 地 计 划 制 定 权 限 、
盾 ，显化集体建设用地资产价值 ，构筑财产性
收人 增加 新渠 道 。 重庆 以地票 为 特 色 的城 乡建设 用 地 统筹 做 法 获得 了广泛 认可 ，如开 展房 地 置换 、引导 放
弃 自愿 、实施增减挂钩、探索股份合作 、推行 高山移民等。 但是 ，城乡建设用地的统筹与调控 ，离不 开制度保障、机制保障和媒介保障 ，否则 ，农 村集体建设用地的退 出、复垦、转换就很难实 现。制度保 障是根本 ，如用地普查制度 、产权
登 记 制 度 、复 垦规 划 制 度 、用 地 管 理 制 度 等 ，
・
经济发展 的拉动具有很强的滞后效应 ，另一方 面经济发展与建设用地需求间存在递减规律。 而且 ，新常态的经济发展对建设用地的需求强
９ ・
的耕地与生态保护用地。重庆经济发展 的轨迹 和实践看 ，未来十年对建设用地 的需求仍呈增 加趋势 ，但从 国际上的发展规律看 ，这一趋势 会逐渐放缓。 未来对建设用地的总体调控策略 ， 要坚持市场是基础 ，是手段 ，政府是调控的宏 观决策者 ，要充分发挥市场在优化要素资源配 置的作用。 具体调控思路要根据不同时期 、不 同区域 的实际实施差别化的 “ 减压增效 ”政策 ，以寻 求城乡资源互补与流动。当然 ，在对建设用地
要摒弃一味地认为经济发展的拉动需要建设用
地 的 大量 投 入 的观 念 。一 方 面建设 用 地 投入 对
对建设用地需求 的调控 （ 说到底对经济发 展态势的调控 ） 是土地管理制度改革 的根本引 擎。不 同土地利用方式间是互相联系的，且存 在此消彼长的关系 ，如建设用地与耕地 、建设 用地 与生态保护用地 ，再者通过建设用地传递
场化配置和宏观调控 的 “ 管理”路径均是土地
管理 改 革 的根 本 出发 点 。它 们 都是 土 地 管理 改 革必 须 思 考 的 问题 ，在 统筹 城 乡 和科 学 发展 背
景 下 ，“ 开源” 、“ 节 流”和 “ 管 理 ” 必 须 齐 头
并进 ， “ 开源”是基础 ， “ 节流”是支撑 ， “ 管理 ”
（ 一 ）土地 管理 改革的动 改 革 的最 根 本 的动 力 离不 开 宏 观 政 策 导 向下 的发 展 转 型需 求 的拉 动 。在 新 常态 经 济 发展 的指 引下 ，新 型 城镇 化 必须 转 变 传统 的经 济发 展 与建 设 用地 需 求 问 的关 系 ，尤 其是
调 内涵挖 潜 ，以节 约 、集 约为 根本 ，注重 用 地
的经营。这些都促使土地管理制度需要改革和
创新。
加之 ，以往及 目前土地管理过程中存在的
问 题也 要求 改 革 现有 的土地 管理 制 度 ，主 要表 现 为城 乡 二元 的土地 管 理制 度 、耕 地保 护 压力 加 大 、违法 用 地 时有 发 生 、建 设 用 地潜 力需 要 进 一步 挖 掘 和土地 征 用难 度 急剧 提 高 ，尤 其是 在城 乡二元 土 地 制度 的 约束 下 ，受耕 地 保 护压 力 和土 地征 用 难度 提 高 的影 响 ，违法 用 地 时有 发 生 。同 时 ，在统 筹 城 乡 、科 学 发展 和新 常态
关于土地 管理 改革路径 创新 的思考
● 邵 景安 王 静 怡
“ 供给制约和引导需求 ”是市场配置土地
资 源 的根 本 原则 ，也是 土 地管 理 改革 的根 本 出 发 点 。不 管是 土 地 综合 整 治 的 “ 开源 ”还是 尽 量 减 少 耕 地 占用 的 “ 节流” ，以及 实 现 耕 地 市
合 整 治 、征地 制度 的改革 、城 乡土地 市 场 的统
一
、
国土资源共管责任机制的建立等方面 ，实
现 占用 、补充 、保护与管理、配置的统一。
二 、 土地管 理 改革 的路径
耕地有偿保护是未来一段 时间内我国在耕 地保护方面需要探索 的土地管理制度 。实行世 界上最严厉 的耕地保护制度 ，并 明确 １ ８ 亿亩 耕地红线 ，但从根本上都没协调好 “ 双保”间 的关系 ，更未体现 出差别化 的耕地保护理念。 从我国耕地保护政策 的历史沿革看 （ 服务建设 需求型一 比较利益驱动型 用途管制型一参与 经济调控一 以建促保、以保促建 ） ，因人 口基 数大 、吃饭 问题压力大 ，耕地保护一直没有放