土地管理制度综合改革研究
国务院关于深化改革严格土地管理的决定国发〔2004〕28号
V 国务院关于深化改革严格土地管理的决定国发〔2004〕28号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。
去年以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。
但是，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。
因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。
现决定如下:一、严格执行土地管理法律法规(一)牢固树立遵守土地法律法规的意识。
各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化、城市化道路。
进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。
对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
(二)严格依照法定权限审批土地。
农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。
严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。
(三)严格执行占用耕地补偿制度。
各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。
不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。
深化农村土地制度改革
党的十八届三中全会《决定》，对新时期深化农村改革作出了全面部署。
与35年前十一届三中全会提出家庭联产承包责任制和中央历次对农村改革的部署相比较，《决定》关于农村土地制度的创新是全方位、大力度的，将再一次释放促进农村发展的红利。
深刻理解和领会这些重要论断的精神实质，是积极稳妥推进农村土地制度改革的前提。
2013年底以来最受市场关注的涉农问题“土地制度改革”上，2014年一号文件中提出的有关政策细节更趋明确。
农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。
文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。
需要注意的是，此次文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。
2014年1月9日，山东省农村工作会议在济南召开,深入学习贯彻中央农村工作会议精神,研究部署当前和今后一个时期全省农业农村工作。
姜异康要求,要认真贯彻落实中央关于全面深化农村改革的战略部署,以改革创新精神推动农业农村工作。
深化农村土地制度改革,胆子要大,步子要稳,对看准的事情,大胆向前推进；对一时拿不准的事情,先行先试,取得经验后再推开。
【标准表述】[专家观点]农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。
——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。
如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。
——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。
种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。
昭通市人民政府关于进一步深化土地使用制度改革强化土地资产管理工作的通知
昭通市人民政府关于进一步深化土地使用制度改革强化土地资产管理工作的通知文章属性•【制定机关】昭通市人民政府•【公布日期】2003.03.27•【字号】昭政发[2003]26号•【施行日期】2003.03.27•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文昭通市人民政府关于进一步深化土地使用制度改革强化土地资产管理工作的通知（昭政发〔2003〕26号）各县、区人民政府，市直各委、办、局：为加强对土地市场的宏观调控，规范土地交易行为，通过市场机制确保土地资源的优化配置和合理利用，充分发挥土地资产的最佳效益，促进我市经济、社会持续、快速、健康发展，现将进一步深化土地使用制度改革，强化土地资产管理工作通知如下。
一、建立和完善国有土地储备交易制度，实现政府对土地一级市场的高度垄断高度垄断土地一级市场是《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规赋予县级以上人民政府的神圣职责。
抓好政府对土地一级市场的垄断，是依法实行土地用途管制，确保耕地总量动态平衡的客观需要，是强化宏观调控，建立和规范土地市场秩序的有力举措，是防止国有土地资产流失的重要保证。
土地储备交易制度，是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过征用、收购、收回、置换等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以统一配置的方式供应和调控各类建设用地需求。
依照有关法律法规，全市城市及县城城镇规划区范围内的所有建设用地，必须由市、县政府实行统一规划、统一征用、统一储备、统一开发、统一配置、统一管理。
1、统一规划。
即由市、县政府负责编制、实施城镇土地利用总体规划和城市规划，确保所有建设用地符合土地利用总体规划确定的用地范围和城镇规划确定的用途。
凡不符合要求的建设用地，一律不批准使用。
2、统一征用（包括收回、收购）。
即需要征用集体土地的所有非农建设用地，由政府按法定程序和补偿标准统一征为国有。
城镇规划区内的国有存量土地，由政府依法收回或收购，严禁任何单位和个人与村、社协商买卖土地。
农村土地制度改革
农村承包经营权流转：期望与现实
政策法律一直是“绿灯”
《农村土地承包法》第五节，转包、出租、互换、转 让或者其他方式流转
农地流转预期与现实差距
2008年8月底 农业部调研结果： 2007年，东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比 重分别为5.9％、4.8％和5.3％ 转包和出租，占总流转面积的78％
城乡一体化需要土地制度改革
农村发展的根本上是农业现代化、生存方 式城市化，而土地(自然资源)开发和利用则 是社会经济发展基础
土地和户籍制度支撑二元经济发展模式，二元市 场，二元生存模式和社会保障模式 城乡一体化的发展模式自然要求一体的土地制度 城乡城乡一体化道路：以工促农，以城带乡是重 要的，但更重要的是给农民自主发展权 途径：赋权和去身份；同地同权，同权同能、同 义务和同管理，这便是农村土地制度改革的全部 内容
农村建设用地使用权流转的障碍
农村土地使用权是否存在障碍：
两类土地上的土地使用权无法对接？ 违法用地，土地利用失控，耕地减少？ 土地流转与农民生存成问题？ 最大的障碍：现行的土地制度 是否要使农民集体所有权成为真正的私法上物权？ 是否肯定农民集体所有权创设可流转的土地使用权的 权利？
农村建设用地使用权流转只是一个政策选择问题：
农地承包经营改革管见：
建设用地使用权的流转是农地制度 改革核心
城乡一体化成为当今社会发展的主题
我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展 阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农 业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡 二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格 局的重要时期。 五统筹：统筹土地利用和城乡规划；统筹城乡 产业发展；统筹城乡基础设施建设和公共服务； 筹城乡劳动就业；统筹城乡社会管理，推进户 籍制度改革
国务院关于化改革严格土地管理的决定
国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发[2004]28号)各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。
去年以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。
但是，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。
因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格管理制度。
现决定如下：一、严格执行土地管理法律法规(一)牢固树立遵守土地法律法规的意识。
各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化、城市化道路。
进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。
对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。
(二)严格依照法定权限审批土地。
农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。
各省、自治区、直辖市、人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。
严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。
(三)严格执行占用耕地补偿制度。
各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。
不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。
土地管理现状和提高土地利用水平的思路探讨 彭张怡
土地管理现状和提高土地利用水平的思路探讨彭张怡摘要：我国作为农业大国，地域辽阔，土地资源丰富。
近些年来，经济发展水平不断提高，城镇化发展不断向前，耕地面积受城镇化发展冲击比较严重。
所以，土地管理工作有着非常重要的意义，可以促使国家经济结构进一步优化。
但目前土地管理水平的发展还不够成熟，土地管理需要进行整体项目建设的规划和协调，管理措施仍需进一步改革，所以对土地管理的应用探索有着重要的意义。
文章针对其管理策略及应用发展展开详细论述，从而分析并处理其仍存在的问题，进一步完善土地管理水平。
关键词：土地管理；现状；土地利用水平；策略进入中国经济改革与转型的新时期，土地制度改革工作进入深水区，如何在土地制度改革过程中做好土地管理工作，有效提高土地利用水平，对土地资源实行优化配置，是我国自然资源管理部门长期研究和实践的重要课题。
经过多年的改革与实践，我国土地利用工作逐步进入可持续发展的良性循环，如土地流转机制、土地节约集约利用得到大力推广和发展。
但是，也需要清醒地认识到，目前我国整体的土地利用水平还有很大的提升空间，土地利用目标还和实际有所差距。
一些地方低效闲置用地、违规违法利用土地的现象还较突出。
特别是在我国城市化进程中，很多城镇土地的规划和利用带有很强的功利性，忽视土地利用额的可持续性。
城市在不断扩大的过程中，造成了较大规模的土地资源浪费，应该引起有关部门的重视。
1新时代土地管理工作出现的问题1.1土地管理制度亟待创新土地制度是土地管理工作的基础制度。
中国经济建设中的土地管理制度创新直接关系人民群众利益。
胡锦涛在中共中央政治局第三十一次集体学习时指出，改革开放以来，我国土地管理事业快速发展，初步建立起符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理制度基本框架，为经济社会发展提供了有力支撑，同时，我国土地管理仍面临着不少新情况新问题。
因此，当前和今后一个时期，要继续切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的土地管理制度，扫清包括农村宅基地制度、土地财政制度、土地储备制度、土地利用计划管理、土地规划管理等土地制度中的障碍。
新时代农村土地制度改革主要方向与目标
农村土地制度改革主要方向与目标必须要根据实践发展要求开展，第一要点是要全面贯彻落实党和国家的政策部署，全面落实土地确权相关政策，引领土地改革正确导向；第二要点要全面推进土地管理相关法律、法规的实施，依法管理、依法治理；第三要强化土地征收补偿工作，既要保障农民合法权益，也要保障土地管理的实效性；第四要完善土地管理监督机制，建立统一的、一站式的监督管理体系；第五要强化农民土地管理意识，从农民认知角度出发，从根源上推进农村土地制度改革与发展。
1 全面落实土地确权政策全面落实土地确权政策需要针对农村土地确权登记颁证遇到的具体问题，出台全国性的指导意见。
比如，在实际土地确权管理过程中要以有偿使用和补缴等方式来将农民所属宅基地进行登记，主要登记宅基地占地面积等，为防止日后因宅基地归属问题而出现纠纷，也可通过有偿使用或补缴相关费用等办法将超占宅基地登记为合法面积；若宅基地私下买卖与流转行为能获得土地所有权单位认可，可将其登记为合法宅基地；无论实测面积是多还是少，新版土地承包经营权证按实测面积登记；对私自强占新开垦的耕地，必须重新发包后方可确权登记颁证。
合理确定土地承包经营权确权登记颁证完成期限。
农村土地确权登记颁证既要靠决心，更要有手段和经费保证。
土地承包经营权确权登记颁证必须坚持“进度服从质量”原则，当进度与质量冲突时，应坚持质量优先。
土地确权政策的落实是土地制度管理改革的基础，因此新时代农村土地制度改革的第一要素是首先要做好农村土地确权工作，要严格按照党和国家关于土地确权的相关政策法规，结合当地实际情况，探索出更加符合当期农业发展与时代要去的土地确权管理制度。
2 推进土地管理法规实施长期以来，我国农村人口众多，虽然外出务工的农村人口很多，但是从事农业的人口数量仍然较大，加之农民的土地和宅基地等资产不能变成资本，这导致了农村人口收入普遍较低，可谓是守着“财宝”却受穷。
为了促进乡村全面振兴，那么必须要推进土地制度改革，规范使用土地的同时，依法维护好农民权益。
我国土地管理制度及改革
我国土地管理制度及改革当前中国土地管理面临的形势与问题中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战略，走中国特色社会主义发展道路，中国经济取得奇迹般的增长。
自1978年改革开放以来，国内生产总值（GDP）持续以10%左右的速度增长，2011年中国GDP总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，GDP占全球的份额由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。
与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速发展时期。
中3国城镇化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城镇人口数千年以来首次超过农村人口。
面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。
一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安全，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待，“保护耕地就是保护我们的生命线”。
这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。
土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保护资源与保障发展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严峻考验。
当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。
中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积逐年急剧减少，1996—2011年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。
1996—2005年各类建设用地占用耕地面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。
按照土地管理法规定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，1996—2009年13年间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。
随着城镇化进程的推进，政策期望农村人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度和农村人地逆向变化，2005年城市用地人口弹性系数为 2.09（合理限 1.12），1997-2008年12年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。
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土地管理制度综合改革研究舟山群岛陆域面积狭小，以丘陵山地为主，可利用土地资源非常有限。
浙江舟山群岛新区（以下简称“新区”）国家战略的实施，在“十二五”乃至“十三五”期间建设用地需求表现快速增长态势，使新区土地供需矛盾突出，资源因素制约严重。
新区在土地管理方面面临越来越多的困难和制约，迫切需要突破现行国土资源管理体制机制。
一、新区概况（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积１４４０ｋｍ２，海域内水面积２０８万ｈｍ２，５００ｍ２以上岛屿共有１３９０个，区域内适宜开发建港的深水岸段有５４处，总长２７９．４ｋｍ，理论上可建码头泊位年吞吐量超过１０亿吨。
２０１４年，新区常住人口１１４．６万人，实现地区生产总值１０２１．６６亿元，增长１０．２％，人均ＧＤＰ１．４５万美元，其中海洋经济增加值７１３亿元，占ＧＤＰ比重６９．８％，是全国海洋经济比重最高的地级市。
①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。
２０１４年，港域吞吐量３．４７亿吨，工业总产值１９６７．６２亿元，水产品总产量１６６．９４万吨，渔农业总产值１９９．４８亿元，全年接待国内外游客共３９９７．９６万人次。
②（二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。
通过１０～２０年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。
新区发展规划明确：到２０２０年，舟山海洋生产总值年平均增长２０％左右，港口货物年吞吐量达６亿吨以上。
到２０３０年，开放型经济体系进一步完善，建成国际领先的现代海洋产业体系。
（三）新区资源禀赋概况１．土地资源概况。
截至２０１３年底，新区土地总面积共１４．８１３万ｈｍ２，农用地８．８９３万ｈｍ２，其中耕地２．７万ｈｍ２（含可调整地类０．２４７万ｈｍ２）；建设用地３．１８７万ｈｍ２；未利用用地２．７３３万ｈｍ２。
在建用地中，其中城乡建设用地２．０３３万ｈｍ２，交通用地０．４０７万ｈｍ２，其他建设用地０．７４７万ｈｍ２。
规划到２０２０年耕地保有量２．４８万ｈｍ２，基本农田２．３１３万ｈｍ２，规划基本农田保护比率９３．２％。
２．海洋资源概况。
新区海域内水面积２０８万ｈｍ２，至２０１３年底，全市共批准建设填海面积约０．６万ｈｍ２。
根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为０．４５万ｈｍ２，所以，舟山建设填海总面积将达到０．９８５万ｈｍ２。
３．潮间带资源概况。
当前，潮间带总面积达１．５２７万ｈｍ２，其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达０．６６７万ｈｍ２。
４．低丘缓坡资源概况。
全市可开发利用低丘缓坡资源１．６６２万ｈｍ２，宜建面积０．７万ｈｍ２，“十二五”期间宜建面积０．４１１万ｈｍ２。
③（四）新区土地利用现状１．可利用的土地资源十分有限，耕地后备资源严重匮乏。
舟山市土地总面积仅为全省的１．４％、全国的０．０２％。
受海岛自然环境、气候条件的限制和影响，全市能够开发和利用的土地资源很少，区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的３１％左右，地面坡度大于１５°的面积大约占到舟山土地总面积的４４％，其中大部为海岛生态防护林，不宜实行开发利用。
经调查，新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足１万亩。
①２．第一产业比重逐年下降，耕地种植受制于水。
受自然资源限制，舟山种植业发展不具优势，２０１３年，舟山市三次产业比例为１０．３∶４４．２∶４５．５，一产比重逐年下降，从２００５年的１４．１％降至２０１３年的１０．３％。
一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，主要以提供蔬菜和水果为主。
２０１３年，全市农业总产值１８７．８亿元，其中种植业产值为１０．６亿元，仅占５．６％。
②同时，因为海岛耕地资源少且布局分散，加上自然灾害侵袭较多，淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，耕地产出水平较低。
按照大陆引水成本１．８６元／ｍ３计算，水稻亩均耗水成本高达１２６８元，在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的２倍，是国家水稻收购价格的１．３６倍，成本收益严重倒挂。
３．岛屿建设用地布局分散，基础设施及特殊用地比重高。
舟山岛屿分布表现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态，城镇用地布局于沿海平原区域，临港产业用地依海而建，农村居民点分布于各大小岛屿，新区建设用地布局总体表现较为分散的状态。
受地形地貌和环境条件制约，各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系，交通、供水、电力等基础设施共享性差，占地较多，全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。
另外，作为国家军事战略要地，舟山特殊用地面积大、比重高；海洋旅游资源丰富，旅游配套服务设施用地多。
二、新区建设面临的土地问题当前及今后一个时期，随着新区建设的加快推动，舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。
根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果：到２０１５年，全市各类建设用地需求约１．１３３万ｈｍ２，占用耕地约０．６６７万ｈｍ２；到２０２０年，各类建设用地需求约２．１３３万ｈｍ２，占用耕地约１．０６７万ｈｍ２，土地供需矛盾突出。
（一）规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划，全市耕地保有任务是２．４８万ｈｍ２，基本农田２．３１３万ｈｍ２，基本农田保护率高达９３．２％；到２０２０年，城乡建设用地总规模为１．４３万ｈｍ２；新增建设用地规模为０．７１５万ｈｍ２。
但从实际情况看，到２０１３年，全市城乡建设用地已“倒挂”约１万ｈｍ２，新增建设用地仅剩约０．０４万ｈｍ２。
预计到２０２０年，新增建设用地缺口将达２万ｈｍ２，城乡建设用地缺口２．４６７万ｈｍ２，约有０．９万ｈｍ２新区建设用地与基本农田空间重叠。
③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。
（二）年度计划用地指标缺口较大据分析预测，今后５～１０年，舟山市每年平均新增建设用地需求在２０００ｈｍ２左右，而实际新增建设用地计划指标与此差别很大，如２０１３年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为４３０ｈｍ２，仅为今后年度用地需求量的２１％左右。
④（三）区域内难以实现占补平衡２００７－２０１３年，舟山市完成耕地占补面积约０．２３万ｈｍ２，其中市域内占补约０．１６万ｈｍ２，市域外易地补充０．０７万ｈｍ２，易地补充率为３０％多，特别是２０１３年的易地补充率达到近５０％，实现耕地占补平衡压力日益增大。
虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡，但因为围垦成本高，实际垦造的耕地必须实行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地，从围垦成陆到形成耕地，必须要８～１０年的时间。
三、新区土地管理制度综合改革探索他山之石，能够攻玉。
在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上，舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标，充分发挥海岛陆海资源优势，统筹山、海、陆资源开发利用，坚持先行先试，着力改革创新，因地制宜地探索建立适合舟山发展需要的土地管理机制和政策制度，促动浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。
（一）深入推动陆海统筹发展推动陆海统筹发展时，要特别注重发挥规划的龙头作用，努力探索陆海规划合一的实现途径。
山东省在半岛蓝色经济区建设中，大力实施海陆一体化规划，将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划，建立基于生态系统的海域空间规划，从而有效地避免产业发展与生态环境之间，以及不同产业开发活动之间的冲突，实现海洋资源与空间的优化配置。
［１］建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上实行统一，并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上，真正实现陆海规划合一，明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。
同时，注重增强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设，强化统一后的规划的实施和管理，使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。
（二）积极创新土地规划计划管理新模式１．创新土地利用规划管理。
天津滨海新区试行两年一次动态评估，经评估如有必要五年可滚动修编制度。
上海市根据实际用地需求，试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。
［２］建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，积极推动土地利用总体规划评估修改试点工作，落实０．８万ｈｍ２新增建设用地，０．５６万ｈｍ２基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡，待省级规划修编或浙江省展开省级规划评估修改时国家一并予以追加。
２．创新土地利用计划管理。
湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期，国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划，省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。
天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相对应减少”的方式安排年度土地利用计划指标，以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数，在规划期前五年，以前三年适当高于基数，后两年相对应减少的方式将相关年度计划指标下达给天津市，天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。
［３］建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。
一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内，不突破０．８万ｈｍ２新增建设用地总量的前提下，自主统筹安排使用土地利用计划指标，并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案，接受监督核查；二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的１１０％，１０％专项用于浙江舟山群岛新区。
（三）积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的，能够在省域范围内其他地区实行有偿补充或补划。
上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式，建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。
四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制，以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标，并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。
［４］建议舟山市积极争取，将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围，展开国家统筹补充耕地试点工作。
为确保舟山市重大项目建设，舟山应遵循先挂后统的原则，即在国家没有正式展开全国统筹补充耕地试点前，耕地占补平衡以挂账方式解决，等国家正式展开试点后，实行正常占补平衡统筹方式，并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。