土地管理制度

我国农村土地制度改革分析摘要：土地是民生之本，是农业活动最基本的生产资料，建立完善的农村土地制度对促进社会和谐具有重大的现实意义。当前，农村土地问题是“三农”问题之症结所在。为此，对农村土地制度的规范和完善，既是中国农村乃至整个国民经济实现可持续发展的保证，也是当前农村经济和社会稳定发展亟待解决的重大课题。本文根据当前我国农村经济和社会的现实情况，对农村土地制度存在的现有问题做出详细的分析，并提出了农村土地制度改革和创新的基本思路。

关键词：农村土地制度改革与创新土地改革模式土地制度缺陷

一、土地制度国内外相关理论综述

土地制度的概述：

西方新制度经济学是我们进行土地制度创新研究的主要理论依据，而至于什么是土地制度，学者们存在不同的看法，尤其是国内外理论界存在着明显的分歧。简单来说，存在以下五种代表观点：

1、土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土地而产生的人地关系以及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会定制的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策。

2、土地制度是一定经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规范和制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系。

3、土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其他要素构成的社会经济制度。

4、土地制度有广义与侠义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，侠

义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度。

5、土地制度包括两个基本制度，一是土地的所有制度，而是地权制度即土地产权制度。

上述的五种专家学者的观点反映出其不同的视角和思维，前四种属于广义的土地制度，后一种是侠义的土地制度。从发展的观点来讲，土地制度作为社会经济关系的总和，其形成与发展的根本动力在于社会生产力的进步与人地关系的演进，因此从本质上讲，农村土地制度是一个动态的概念，其内涵也不是一成不变的。

综合以上的学者观点，结合我国的具体国情，将我国农村土地制度概括为以下几点：一是农村土地产权制度；二是农村土地经营制度；三是农村流转与配置制度；四是农村土地收益制度等。

二、我国农村土地管理制度存在的主要问题和缺陷

我国农村现行的土地制度, 是20世纪80年代初形成的。从城乡统筹发展的要求看, 农村土地产权制度存在的问题主要是产权不明晰、承包期不稳定、宅基地产权不清等。同时

由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高, 造成土地闲置、浪费和稀缺并存。现行农村土地制度的缺陷主要体现在以下几个方面。

（一）集体土地产权主体不清晰

中国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”是哪一级，在法律规定中则较为含糊。例如，在《宪法》中被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法)和《土地管理法》中则指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。为此，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。所有权的虚设造成产权模糊，“责、权、利”不清，法律赋予农民的权益，由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证，但农民却要承

担由此带来的风险。

（二）农民在土地使用中的承包权不稳定，承包经营的内涵、性质不明确

国家、集体和农户间的土地产权关系模糊, 集体和农户的利益往往受到侵害。对于土地承包经营权的性质, 现行的法律虽作了一些解释, 但农民对农地承包经营权的内涵并不明确, 其利益易受到侵害。由于按人口均分土地存在内在的不稳定性, 虽然国家对农地承包期有明确的规定, 但实际农地承包经营期经常调整, 这种情况造成了农民对农地经营的短期行为, 即对农地的投入不足。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。政府关于将土地承包期在原先耕地使用权15年的基础上再顺延3O年的政策，在实践中执行艰难。根据人口的变化，周期性地进行土地的调整是司空见惯的事。然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。土地的频繁调整与过短的承包期限，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感。

（三）、土地流转制度和农村社会保障制度的欠缺

实行家庭承包经营以来，在强调稳定农村土地承包关系的前提下，政策上也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。由于目前我国尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力，还无法实现集体土地使用权流转的规范化、市场化、法制化，以致土地流转市场存在盲目性和违规性，严重损害了有关农民的权益。

由于我国农村的社会保障制度欠缺，对于大多数农户家庭而言，承包地是他们的命根子，是他们最可靠的社会保障。因此，虽然一些农民离开土地去从事非农经营，他们仍会为保有土地而支付费用，这就造成了土地资源的浪费或低效利用。而少地农产，即使劳动力充裕，也只能精耕细作，不能获得规模经营的效益，这就造成了土地资源的紧缺与弃耕薄耕的矛盾。

（四）农村宅基地使用权不完整

现行农村土地法律和政策规定的主要特征是“一宅两制”，即房屋归农民私有，宅基地

归集体所有。由于农民对宅基地上的房屋拥有所有权，而房屋附着于宅基地之上，是典型的不动产，因此出卖房屋，就必然要涉及到宅基地使用权的转让问题。《土地管理法》第六十二条第四款的规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从此规定可以看出，法律间接地承认宅基地可以转让。《物权法》规定农村宅基地具有用益物权的性质，农民依法对其享有占有、使用和收益的权利。但是同时《物权法》在第一百三十五条又规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。在上述重重限制之下，农村宅基地几乎不能流转。可见，从现有法律和政策规定来看，宅基地使用权的物权权能是不完整的。

三、我国农村土地制度改革的思路和发展方向

（一）完善土地承包经营权的改革思路

现存的土地制度的重点在于完善农户的土地经营权。应进一步通过法律和政策，强化农户经营主体的地位；在维护土地公平分配原则的同时，有限度的按照效率原则配置土地，以改变土地细分化，规模不经济的状况；发育土地使用权市场，促进使用权和经营权的分离，推动土地使用权的流转。

（二）完善宅基地使用权制度

对于农村社会保障基金的筹集，不少地方仍然有许多农民不愿交纳自己的那小部分，其原因是复杂的，既有认识问题，也有客观上的贫困问题，更有制度上的问题。目前农村宅基地管理法律法规的一些条款由于限制流转，削弱了农民的融资能力，制约了农村经济的发展，也影响到了农村社会保障基金的筹集。只有加快完善农村宅基地流转的相关法律制度，才能真正体现农村宅基地的保障与资产增值的双重功能。

（1）建立以保障农民权益为价值取向的法律制度

中国的农村宅基地使用权法律制度和《物权法》都选择了保障农民居住权的价值取向。