课程政策制定过程的特征与本质

课程政策制定过程的特征与本质
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摘要：20世纪80年代后，很多国家把制定课程政策作为改善教育质量的重要途径，各个国家课程政策的制定过程表现出一些趋同特征。

课程政策议程的确立是国家政治改革的一部分，政府部门整体控制与专业咨询和民主参与相结合，课程由部分专家把握，这一过程总是伴随着矛盾和争议，课程政策制定有一定的程序化决策机制。

我们可以从这些特征中看到课程政策的制定是一个政治过程，一个权威性与民主性结合的过程，一个理性与非理性结合的过程，一个理论物化的过程，同时又是一个连续的与体系化的过程。

一、课程政策的制定
什么是政策?美国学者戴维.伊斯顿(Da--vidEaston，1953)有一个著名的定义
“政策是对社会价值的权威性配置”。

政策是作为一个以政府为主体的行为过程，针对社会中出现的一些公共问题，对社会价值进行重新的调整与分配，以达到利益协调和社会发展的目的。

由于现代社会中政策配置不仅限于经济领域的财产与利益，还包括公共事务中的权力、义务、责任、尊重、秩序等，人们在政策研究中常常把研究对象指称为公共政策。

公共政策的效能在于价值的社会性分配，这个分配方案必然存在着顺应了一部分人的需求，同时又伤害了另一部分人的利益，因此作为公共政策的权威配置所追求的合理性就在于使价值在不同利益团体间达成最有利于社会稳定与发展的平衡，解决利益、价值失衡所带来的社会问题。

课程政策是教育政策中具体的一部分，除了具有一般教育政策的含义与功能外，还有着自己专业性的内容、载体以及运作方式。

课程政策要解决的问题是调整学校培养内容、方式与培养目标
之间的偏差，当课程政策的制定主体在国家相关权力部门的时候，这样的课程政策也就属于一般公共政策的一部分。

课程政策可以有不同的层次类型，比如，宏观的课程政策，需要确立、指引国家课程发展的价值与规范，规划国家安排课程的目标旨趣，是有关课程的元政策，它可以包括教育改革法案、课程改革纲要等；专项的课程政策，是具体的，体现了课程政策的特殊性，它为每一门学科规定了功能意义、知识内容与实现方式，可以是课程大纲或标准；配套的课程政策，即为保障宏观的课程政策和专项课程政策有效实施而制定的系列行政措施及相关保障性或解释性文件。

对于政策制定的理解有两种，一种认为，政策制定应该包括整个政策过程，也就是把政策的制定、执行、评估、修订等都作为一个动态的政策制定过程，另一种看法认为，政策制定是政策的形成与规划的阶段，相对独立于政策的执行、反馈及改进。

这里，我们融合两种
看法，把课程政策的制定看成是一个持续调整的过程，课程政策的形成与规划是过程中的一个阶段，但是这个阶段具有相对独立性，其自身也是一段过程与环节。

课程政策的制定是一个庞大的工程，辐射面广，受关注程度高，因为课程政策定位人才规格，影响教育的发展方向。

从政治性来看，它表达着国家对教育发展的意愿；从专业性来看，它又是课程发展的一段历史。

考察不同国家课程政策制定过程，寻找共同的做法与特征，由此，我们可以透视在当下的历史发展进程中，课程政策制定的应然本质。

二、课程政策制定过程的特征
(一)课程政策议程的确立
社会中需要政府解决的问题很多，只有问题受到政府的关注，并提上政府的议事日程，纳入决策领域，这样的问题确立过程便是确立政策议程的过程，政策议程形成的过程也就是问题有望获
得解决的过程。

20世纪80年代后，英国的课程政策是变化最大的，建立了国家课程和全国统一考试，这在英国历史上是没有的。

如此坚决的调整是与撒切尔政府经济改革中采取的一系列自由市场与国家权威政策相一致的，因为统一课程旨在统一规则与标准，这是自由竞争的前提，也是参与欧盟经济壁垒的需要，同时还能提高受教育者的国家认同感。

虽然1997年后，在吉登斯影响下的布莱尔工党政府走的是自由放任资本主义与福利国家之间的“第三条道路”，在教育方针上强调教育机会均等和所有学校所有学生的成功，但在追求教育的优异、质量和多样性上与右翼保守党的宗旨是一致的，因此国家课程、国家测试、能力分组等问题同样延续着。

在日本，国家一直掌握着一定的课程权力，20世纪末的这场课程改革，自然更是社会经济政治改革的一部分，90年代后日本经济长期不景气，尤其在计算机技术为中心的技术竞争中，特别是在软件领域远远
落后于美国。

与此同时，国际政治局势中美苏冷战结束，欧洲市场统一，扩大了世界市场，使得日本企业的多国籍化、全球化加速进行，进入了多国籍间的企业大竞争时代。

在这种激烈的竞争中，日本感到世界上的地位备受威胁，不得不进行一系列的政治改革、经济改革以及教育改革，以应对局势，其中包括政策松绑，降低国家对经济的限制，重新鼓励企业问的竞争。

在教育中推行“宽松教育”，大量削减课程内容；在课程结构中，增加了综合学习这一新的领域等，以鼓励学生创新，迎合经济发展对人才结构的需求。

(二)政府部门的整体控制与专业咨询、民主参与相结合
政府对国家课程的控制远远不局限在最后的审批环节，国家最高教育权力部门对课程研制过程也是整体控制的，这种整体控制首先表现为时间的统一规划，因为课程改革作为国家整体改革的一部分，课程政策的出台表达了配合社
会变革的意愿。

一些国家课程政策的制定过程都没有超过两三年的时间，参与人员多由权力部门官员指定，或者严格符合某一标准，以此做到对变革方向的把握。

再有就是把课程政策变革过程视为一个整体，对课程政策相关问题，如教师培训、考试评价等有统一筹划。

在人员分配上，多个职能团队以课程标准(大纲)研制为核心，形成系统，协作、互补，以做到在科层体制和社会不同利益团体中寻求平衡。

政府部门的整体控制可以使政策制定者站在社会变革的最前沿，宏观统筹、讲求效率，组织的机构与行动步骤成为一个有机体。

当然有机体运营产生的问题是易于同化与体系相一致的东西，排斥不一致的东西(尤其在人员、观点的选择和采纳方面)。

尽管政府部门把握着课程政策制定的总方向以及控制时间、人员等方面的事宜，但是政策的制定过程仍然表现出明显的专业参与和民主参与，国家课程的制定者团队一般都包括代表某一学科
课程标准(大纲)的大学专业人员、教师代表以及专门研究教育方面问题的教授；在方案拟定之前和草案出台之后的民主征询，都试图吸纳社会不同阶层、不同经济团体、利益团体的声音。

事实上，是希望借助参与人员、咨询人员的多元背景做到政策合理性的把握，这样，专业咨询、民主参与与行政决策就交织在一起。

对于原来分权制的国家来说，这样的行动过程中出现了政治、政府的管理、控制；对于原来集权制的国家，政策制定过程中大学学者大量参与其中，发表意见，影响政府的判断。

比如，挪威和一些欧洲大陆国家一样，一直拥有国家课程，在90年代中期也进行了一场旨在提高国家竞争力的课程改革。

在一份课程研制过程的报告中显示，挪威的课程设计者被分成不同的小组：指导小组、工作小组、工作组领导者小组、基本小组、专家小组、地区关系小组、国家关系小组、联络委员会(雇员和雇主的组织)、信息会议，它们有着不同的责任
和不同的参与度。

小组成员是在教育部的领导下遴选的，课程设计组的工作进展要依照时间表，时间表是由教育部的管理人员定的。

教育部官员在他们认为重要的时候参与讨论。

在课程大纲开发过程中，经常有来自教育部政治领导层的直接干预，包括最高的政治领导----教育部长直接参与，这些导致在时间计划以及内容精确水平与形式上的刚性控制。

美国自“2000年教育法”颁布后，联邦政府组成全国教育标准与测试委员会，开始制订国家课程标准，以90年代制订国家历史课程标准为例，在联邦教育部及其所辖的全美人文学科基金会领导下，成立了四支功能不同的团队：第一支队伍是全美历史课程标准审议委员会，负责监理历史课程标准的制订过程；第二支队伍是九个专业组织，包括课程专家和历史学科专家，起顾问的作用；第三支队伍是由二十四个民间团体代表所组成的论坛，这些民间团体代表虽然不像专业团
体那样具有影响力，但代表性相当广泛，被称为“美国本身的缩影”，包括一些教育专业团体、教师团体、家长协会以及公益团体；第四个团队便是课程标准研制的工作组，也就是国家课程政策制定的途径都试图超越原来二元对立的方式。

国家课程政策作为一个专业性的公共政策，专业、民主与行政力量的结合是当下历史阶段的共同行动模式。

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