新预算法对于地方融资平台的影响.docx
新形势下地方政府投融资平台转型问题探析
的新阶段，各地方政府相继出台促进平台公司市场化调 整、创新发展的指导办法和意见，促使投融资平台向市场 化、规范化、专业化转型。
（四）收缩阶段 ２０１６年以来，财 政 部 等 六 部 委 《关 于 进 一 步 规 范 地 方政府举债融资行为的通知》（财预〔２０１７〕５０号）、财政 部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行 为有关问题的通知》（财金〔２０１８〕２３号）等一系列监管政 策出台都剑指地方违规举债和债务过重问题，地方政府 投融资平台在监管政策趋严的新形势下，亟待探索创新 发展路径。 二、地方政府投融资平台转型存在的问题 根据银保监会数据统计，截至 ２０１８年末，全国有地 方政府融资平台 １１７３７家，其中共有全覆盖地方政府融 资平台 ９４２８家，占中国该类平台总数的 ８０３％；基本覆 盖地方政府融资平台 ５５８家，占该类平台总数的 ４８％； 自身的现金流不能基本覆盖债务本息的政府投融资平台 依旧占比 １４９％，可见平台风险性依旧较高，在转型过程 中主要存在以下几方面问题。
２０１９年第 ９期·总第 ３０３期
【区域经济】
新形势下地方政府投融资平台 转型问题探析
罗庆庆
（璧山高新区创新服务中心，重庆 ４０２７６０）
［摘 要］ 目前，地方政府投融资平台生存发展正面临转型压力，简述地方政府投融资平台发展历程，积 极探索转型过程中问题所在，提出对策建议，促使地方政府投融资平台转型，才能有效突破区域经济的发展 障碍。 ［关键词］ 地方政府；投融资平台；转型 ［中图分类号］ Ｆ８１２５ ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］２０９５－３２８３（２０１９）０９－００７１－０２
一、地方政府投融资平台发展历程 （一）起步阶段 １９９１年上海率 先 设 立 我 国 第 一 个 地 方 政 府 投 融 资
关于我国地方政府融资平台贷款及风险控制
关于我国地方政府融资平台贷款及风险控制摘要：地方政府由于财力和事权不相匹配，只有构建融资平台筹集建设资金，而政府绩效评价机制和商业银行经营体制等因素决定了融资平台过度负债的必然性。
地方融资平台贷款规模出现了快速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，也对银行业的经营风险形成了显著的潜在压力。
融资平台贷款有二个主要风险：一是政府领导任期内具有无限上项目和投资的冲动，地方政府还款意愿非常差；二是以房地产为基础的经济发展不可持续，土地收入作为还款来源的不确定性。
要积极防范地方政府融资平台贷款的风险，及时对地方政府融资平台的清理和规范，控制过度负债的风险。
关键词：银行贷款；融资平台；风险控制一、我国地方政府融资平台发展状况地方政府投融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事业）法人机构，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。
在2009年经济刺激政策下，地方政府融资平台贷款规模出现了快速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，也对银行业的经营风险形成了显著的潜在压力。
（一）我国地方政府融资平台存在的必然性我国地方政府承担基础设施建设和公共服务供应的职责。
发达国家大多通过地方政府公开发行债券来解决基础设施建设的融资，而我国预算法还不容许地方政府直接发债，目前采取的是财政部代发地方债券的变通形式。
由于财政部代发债券是基于国家信用，国家信用不可能包揽地方建设投资，地方建设投资应当基于地方政府信用的地方政府直接发债，因而导致了地方建设投资留下巨大的缺口。
地方融资平台问题还在于地方的财力和事权不相匹配，财政分税制改革之后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，而事权即基础设施和公共服务支出责任却逐渐下放，导致地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口。
地方政府通过构建融资平台公司，一方面，由于这些平台公司具有的特殊政府背景，使其比较容易获得银行贷款和发行城投债；另一方面，融资用于基础设施、城市公用服务和环境等方面，促进了地方经济发展和城市化进程。
当前融资平台公司的化债困境及应对举措
【摘要】党的二十大报告明确指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期,各种“黑天鹅”事件随时可能发生。
融资平台公司（以下简称“融资平台”）作为地方政府下设的一类特殊的国有企业，在其发展的过程中为地方经济建设做出了突出贡献，但是，随着自身举债规模不断增大，逐步陷入发展困境之中。
主要表现为对政府投资的支撑力度下降、融资依赖借新还旧、业务模式越发不可持续、信用违约事件频繁发生、市场化转型不利等。
然而，现阶段的化债举措并不能从根本上解决融资平台面临的困境，更无法从根本上扭转融资平台的债务风险，只能将风险延期。
对此，需要进一步优化相关化债举措，并探索能从根本上妥善解决融资平台的债务风险的方式。
【关键词】融资平台；债务风险；化债政策【中图分类号】F812.5一、债务风险化解与处置措施存在的问题为了防范和化解融资平台债务风险，促使其摆脱当前的发展困境，各级政府尝试了多项举措，主要包括重组融资平台资产和债务，引入地方优质国企协助化解债务风险，推动债务展期，进行债务置换等。
然而，上述方式虽然在化解和处置融资平台债务风险方面发挥了一定作用，但是由于相关措施存在普适性不高，融资平台产权结构和公司治理结构调整滞后，债权人利益保护不足等问题，多数融资平台和政府仍无法采用上述举措化解与处置债务风险，并造成严重的逆向激励，而融资平台只能依靠不断借新还旧维持债务可持续，所导致后果便是融资平台的债务风险不断累积。
（一）部分化债措施缺乏普适性并造成逆向激励资产整合与债务重组相结合以及引入优质国企协助化解和处置融资平台债务风险为各地政府首选方案。
采用该方式一方面可以优化国有资产的布局，另一方面有助于地区政府防范化解债务风险。
但是，上述方式对于融资平台资产特征或地区产业质量的要求过高，难以成为多数地区政府和融资平台可以普遍选择的方案。
1.引入地方优质国企协助化债的经验难以推广复制地方优质国企参与化解融资平台债务风险主要有两个途径，一是收购融资平台股权，二是划转部分股份至国有资本管理公司，再由国有资本管理公司化解地区融资平台债务风险。
地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施
地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施改革开放以来，随着经济发展的飞速变化，地方政府面临对区域经济治理的需求变化与应对挑战。
不同发展时期，政府与融资平台公司的角色，也在发生着相应的变化，随着行业细分日趋下沉，多地政府也相应成立专业化融资平台公司，旨在区域经济中各重点行业领域，积极发挥国有企业对产业链的引领和带动作用。
当前“政府兜底，平台公司依赖于政府信用”的模式，产生了地方政府隐形债务和融资平台公司高负债杠杆的“副作用”，已不符合国家在当今的内外政治经济环境下，提出的“稳字当头、稳中求进”的方针政策，以及国有企业深化改革的战略需求。
因此，重新厘清地方政府融资平台债务风险，妥善降低相应潜在风险，成为值得思考的重要问题。
一、地方政府融资平台发展背景（一）地方政府融资平台的由来地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
地方政府融资平台公司的发展模式是平台公司的核心职能是融资，根本不以盈利为目的；它最大客户是当地政府，不能盈利；融资主要用于项目建设、招商引资、产业孵化、发放工资、费用支出，无法盈利。
融资需要平台公司盈利，利润主要来源于政府补贴、项目包装、关联交易。
地方政府融资平台是地方投融资体制下的产物，从二十世纪八十年代开始，城市的基础设施建设，由公共预算支出（财政直接出资）转变为由地方政府出资加上信贷，地方政府出资是由它的财政收入包括税费收入做支撑。
到九十年代，随着加大改革开放和发展市场经济背景下，我们在城市基建中引入建设项目法人制，项目法人从投资筹资到运营都参与在里面，这个是融资平台的一个雏形。
随着分税制改革到来，这个模式就加以推广。
因为改革后，中央财政收入占比从近22%，大幅提升到50%，然而支出责任却下放给了地方政府。
以往预算法规定，地方政府没有举债权，同时也无法有赤字。
在这种情况下，地方政府融资平台在地方政府投融资建设中就扮演了重要角色。
新《预算法》下地方债的法律规制研究
新《预算法》下地方债的法律规制研究作者：张永庆来源：《法制博览》2016年第06期摘要：地方政府债务是特定历史时期的产物，对地方经济发展起到了积极的促进作用，但也存在着债务风险。
新《预算法》中明确规定了各级地方政府拥有适当发行债券的权力，这对我国地方债形成了新的解决途径。
目前，随着深化改革的继续，地方债的法律规制成为我国必须重视的法律问题。
关键词：地方政府债务；新《预算法》；法律规制中图分类号：F812.5；D922.21文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）17-0299-01一、地方债的内涵债务是指一种信用关系，即债权人向债务人提供资金，债务人承诺在未来某一约定日期偿还这些资金和利息。
债务分为私债和公债两类，公债是政府债务，可分为中央政府债务和地方政府债务。
地方债，即地方政府债务，是指有财政收入的地方政府以及其相关的部门、单位为主体，根据信用原则，以发行债券方式向社会筹集资金的债务凭证。
二、新《预算法》的颁布实施2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了《预算法》修改决定，明确允许地方政府适度举债，并从举债方式、规模控制、举债主体、预算管理、风险控制、责任追究等方面对地方政府债务管理做出了规定。
新《预算法》于2015年1月1日起实施。
新《预算法》确立了堵疏结合的原则，采取了“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，实现了一系列立法进步，特别是在地方政府债务管理方面，新《预算法》增加了允许地方政府适度举借债务的正面表述和相关限制性规定，这些很好地体现了我国立法在政府预算领域中地方债问题上的进步。
三、新《预算法》下对地方债的法律规制目前，我国地方政府债务市场尚处于发展的初期，有很多不完善之处。
因此，需要在法律规制方面强化对地方政府债务的宏观与微观审慎管理，确保金融稳定和市场的有序发展。
（一）制定一部专门的法律对地方债予以规范，并完善相关法律法规我国目前还没有一部专门的法律对地方债进行保障与规制，更没有形成体系，许多方面还是空白。
经济学视角下的我国地方政府融资平台发展
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
市场 力量有效结合的一项制度创新 ， 在地方政府调控地方 资源 配置 、 拓展 地方融资渠道 、 推动城 市化进程和 促进 区域经济增 长过程 中发挥着越来越重要的作用 。为应对全球 金融 危机 ， 全
球各国都采用了积极的财政政策和货 币政策。在国家积极 的财
产 力的 发展 水平保持一致 上 ， 只有两 者保 持一致 ， 能促进 经 才 济发展 ， 则就会 出现经 济的动荡 甚至是退步 。经济增长 理论 否 将制 度 的作 用体 现在 全 要素 分析 中 的索 洛 余量 中 。Ｄｏ ｇａ ｕｌ ｓ Ｎｏ ｈ认为有效 的制度是经济增长 的决定因素 。 ｔ ｒ 在我 国 ， 为地 方政府重要 投融 资渠道的融 资平 台 ， 作 其产 生有着 自己特定的现实背景和实际意义 。加快基 础设施建设 ，
（） ２ 地方政府融资平台 自身制度不健全 。首先 ， 地方政府还
资本注入融 资平台公 司。同时 各级 政府要加快职能转 变 ， 变 改 唯Ｇ ＤＰ论的政 绩观 ， 以服务市场经济和谐发展 。 （） ３合理划分政 府间的财权和事权 。长远 来看 ， 地方政府融 资平 台贷款风险 的化解取 决于经济增 长过程 中财税 体制和投
险， 否则就会收敛债 务风险 。
二 、 方 政 府 融 资 平 台创 新 存 在 的 问题 及对 策 地
１ 存在 的 问题 、
台公司的股权结构 ； 对其他兼有不 同类型融资功能的融 资平 台
公司 ， 也要按照上述原则进行清理规范 。
（ ） 制和杜 绝地方政府变相私下 举债 行为 。今后地方政 ２遏 府确需 设立融 资平台公司 的 ，必须严 格依 照有关法 律法规办
新预算法对地方政府债务管理的影响和对策分析
新预算法对地方政府债务管理的影响和对策分析文／王群英摘要：伴随城市化进程的推进，地方政府的预算无法满足经济发展和城市发展进程，因而不得不依托各类事业单位，各大融资平台，导致债务规模日益增大，债务类型越来越复杂，债务风险难以估计，加强地方债务管理已成为不可避免的话题。
文章主要论述当前新预算法对地方政府债务管理提出的新要求和加强地方政府债务管理的几点措施。
关键词：新预算法；债务管理；要求措施伴随着社会经济的快速发展，城市化进程的不断加快，地方政府的债务管理问题越来越突出，政府财政已经难以满足城市的建设化进程，管理好地方政府的债务对于加快经济发展、改善民生、推进城市化建设进程方面都发挥着重要作用。
但原预算法在预算内容、预算编制、预算执行等方面极其不严格、不规范，而新预算法有助于规范地方性债务管理、防范局部风险，更是标志我国在建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。
一、新预算法对地方政府债务管理影响的分析新预算法推进了预算管理的科学化、民主化、法治化，新预算法充分体现了党中央、国务院对财税体制改革的总体要求，它对地方政府债务管理主要存在以下几方面的影响：(一)引导地方政府债务纳入政府预算针对地方政府的债务，只堵不梳是很难达到管理目标的，旧预算法中规定，地方政府的财政收支只有一部分纳入了政府的预算管理中，还有很大一部分收支游离在预算之外，如国有企业的利润，预算外的收入等，这部分的收入很容易导致贪污腐败的现象发生。
新预算法实行全口径预算，要求政府将所有的收支纳入预算，同时地方政府的债务也要纳入预算中，受各级人大和中央的监督。
(二)要求建立完善的财政转移支付制度1994年分税制以后，我国逐步形成了现有的转移支付制度，但是，我国政府的财政支付转移制度仍然存在许多问题，主要体现在目标功能方面的不清晰、不健全。
新预算法要求对财政转移支付制度进一步完善，建立规范统一的透明转移支付制度。
因此在财政部门应有批专业人才对转移支付的各类方法和规则进行研究，对相关的信息进行收集，吸收国外适合自己的先进经验来完善地方政府的转移支付制度。
“两山”投资运营平台——县级地方政府投融资平台高质量发展的新赛道
“两山”投资运营平台——县级地方政府投融资平台高质量发展的新赛道摘要：基于县级政府投融资平台高质量发展的任务和诉求，自身发展面临的问题，以及“两山”投资运营平台的基本功能和运作机制，明确平台开展“两山”投资运营平台实践是实现高质量发展的重要机遇和新赛道；并通过D市政府投融资平台开展“两山”投资运营平台案例，梳理了政府投融资平台在实施推进中需要搭建的组织架构和运作流程，并调平台在开展“两山”投资运营平台运作时，需从高位规划、策划运营、金融赋能、数智管理上加大力度。
关键字：地方政府投融资平台；“两山”投资运营平台；两山银行；生态产品价值实现；乡村振兴随着我国人民对美好生活中生态产品需求的增强，生态产品成为社会关注的热点。
何种机制的建立可以促进生态产品价值变现，实现对生态资源的有效保护、合理利用和优化配置，提升优质生态产品的供给能力，这关系到绿水青山如何有效转化为金山银山，是生态文明建设领域的重要问题。
地方政府投融资平台既是遏制隐性债务增量的重要着力点，也是地方政府开展区域建设发展的重要抓手，更是实现生态产品价值实现的重要阵地。
特别是县级政府投融资平台，坐拥尚在沉睡的生态资源同时，普遍面临参与路径不明、动力不足的共性；因此，如何应对内外挑战，突破惯有思维，有效践行生态产品价值实现，实现平台绿色转型升级，是当前县级地方政府投融资平台亟待解决的问题。
1 县级政府投融资平台高质量发展的任务与诉求1.1 以生态文明建设引领新时代乡村振兴我国快速工业化与城镇化过程中，劳动力、资金、技术加速离开农村，农村生态资源和环境被过度消耗和破坏。
这种状况一方面支撑了国家工业化发展进程，另一方面也造成了乡村的凋零和萎缩，付出了巨大的环境代价。
因此，通过“山水田林湖草沙”立体空间资源综合系统开发，重构农村可持续发展与治理有效的经济基础，融合以社会化和生态化为内涵的农业一二三产，促进城乡融合、城乡要素有序流动，以生态资源价值实现落实乡村振兴。
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新预算法对于地方融资平台业务的影响要
一、政府债务与平台公司债务分离
规定：
1、明确区分政府债务和企业债务。
“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”。
2、“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
”
影响：
1、地方融资平台的融资无法纳入地方财政,也无法活动政府担保。
2、平台公司的职能会缩小,融资难度会加大。
二、明确举借政府债务的细则
规定：
1、借债主体必须是经国务院批准的省一级政府,市县级政府借债由省一级政府代为举借。
2、地方政府举债采取政府债券方式,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。
3、地方政府举借债务的限额由国务院确定,并报全国人大或常委会审批。
限额内举债报本级人大或其常委会批准。
举债金额不得突破批准的限额。
影响：
1、省一级政府的相关项目必然优先考虑发行政府债券,只有达到发行限额后才会考虑通过融资平台引入社会资金。
2、市县级政府无举债权限,从而加大了市县级融资平台的资金需求。
政府也可能通过补贴等形式替代担保作为增信措施。
三、明确地方融资平台的市场平等地位
规定：
1、鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
2、投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。
3、政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
影响：
1、预计对于融资平台的融资限制将会放宽,使其进一步与市场接轨。
2、融资平台失去了政府的增信支持,其自身的资金需求将会更加迫切,相对应的融资风险也会加大。
3、预计各平台将会出现不同程度的合并或关闭。
四、将政府的全部收入或支出纳入预算
规定：
1、“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,包括一般大众预算、政府性基金预算（包括土地出让金）、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
2、“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”。
没有收益的发行一般债券,纳入一般大众预算；有一定收益的发行专项债券,纳入政府性基金预算；对于企业（平台公司）的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算。
影响：
1、政府债务纳入预算将进一步压缩金融机构的利润空间。
新预算法于2014年8月31日公布,将于2015年1月1日实行。
科教兴国。