地方政府融资平台现状及发展对策分析

地方政府融资平台现状及发展对策分析 作者：潘述国 地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。其主要特点：一是发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门，由地方政府直接主导或间接控制；二是依托地方政府信用运作，靠地方政府注入财政资金或土地等形成自有资本金，需要地方财政直接或间接承担偿债责任；三是运营资金来源以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅，负债率通常较高；四是将所筹资金投向城市基础设施建设等项目，或转由具有公益性质的公司统筹运作，服务地方经济社会发展。地方政府融资平台的产生具有深刻的经济背景，对经济社会发展具有积极的作用，但如果不进行规范管理，也会蕴含风险和隐患，因此，要辩正的眼光看待地方政府融资平台的发展问题，促进地方政府融资平台健康、快速、可持续发展。

一、地方政府融资平台现状 地方政府融资平台伴随着中国投融资体制改革应运而生，最早出现在20世纪九十年代，为了配合当时积极的财政政策，地方政府开始通过各类平台公司为地方政府项目建设融资。随后，在推进城镇化过程中，国家开发银行就开创了以其大额贷款支持城市基础设施的模式，主要是提供软贷款充当地方融资平台的资本金，为城市建设提供了较多的融资支持。 为应对国际金融危机，保持经济平稳较快发展，中央从2008年初开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，之后，推出4万亿元经济刺激计划，为了解决地方政府在落实4万亿计划过程中出现的资金缺口问题，中国人民银行和中国银监会于2009 年3 月联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度；支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。指导意见为地方融资平台的超常增长提供了政策支持，也使其成为应对国际金融危机中最为活跃的投融资主体之一。为实现与中央经济刺激计划的对接和配套，许多地方政府在财力有限的情况下，以政府资产作为抵押、财政收入作为还款来源，利用地方政府融资平台大量增加基础设施投资。这一做法，对实现“保增长、扩内需”的战略目标发挥了重要的作用，但也带来了融资规模扩张太快、潜在的财政和金融风险增加以及管理不尽规范等问题。中国银监会最新的权威数据显示：截至2009年末， 全国各级政府融资平台机构达3800多家，总资产8万亿元，贷款余额为7.38万亿元，占一般贷款余额20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款34.5%。2009年底主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右，国家开发银行和地方性金融机构占比相对较高。如果加上流向其他行业的银行贷款，地方政府融资平台的融资规模和发展速度确实惊人，而其中所隐含的风险和存在的问题也不容小觑。 （一）不利因素 1、国家控制地方政府负债总额，抑制地方债务过度超前。随着经济的不断发展，地方政府城市基础设施的投入力度越来越大，对建设资金的需求也越来越大。建设资金的来源主要有财政税费收入、土地批租收入、债务收入。在前两者不能满足建设资金的增长需要的情况下，地方政府不得不越来越依赖于债务收入，且数额越来越大！为此，国务院于2011年2月13日下发了《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，审计的时间范围横跨当地政府债务发生的起始年、1997年、1998年、2002年以及2007年、2008年、2009年和2010年等八个年度，审计的目的为“摸底子、揭风险、提建议”。对地方融资平台公司进行审计时，依据融资平台公司经营性现金流对其债务的覆盖面，来判定一家公司的债务风险。据此提出了控制地方政府负债总额，抑制地方债务过度超前的措施。 2、国家出台有关政策，对地方政府融资平台提出了更加规范的要求。2010年6月，国务院专门下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），2010年7月，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），对融资平台公司进行清理规范。对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。 《通知》中有关“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”的表述，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。 《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。 3、严格调控房地产市场，影响了土地出让。当今世界，无论是西方还是东方，经济运行无论是市场唱主角还是政府唱主角，都带有混合经济的色彩。纯粹的市场经济或纯粹的计划经济都是不现实的。大多数国家都是以市场经济为主，在市场失灵时，政府对经济进行一定的干预，使经济运行回到原来的均衡区域。房地产无论是作为消费品还是投资品，都在国民经济中占有重要地位。各国政府都会在不同程度上对房地产市场进行宏观调控。干预程度则依市场发育程度的不同而有所不同。我国的房地产市场是在政府决定进行住房制度改革，停止福利化分房，实施住房的商品化、货币化、社会化后才开始起步。房地产业在我国还是一个新兴产业，但它在国民经济中的地位日益重要，正在成为我国经济发展的新的支柱产业。但由于起步晚，加之发展不完善，我国的房地产市场呈现出较为明显的起伏性波动和其他一些较为典型的初级市场特征，如投机气氛较重，市场运行机制不规范，有关法律不健全。在这种情况下，政府对房地产市场进行宏观调控，保持市场的均衡发展。温家宝总理在今年“两会”记者招待会上再次声明：房地产市场还有进一步加大调控力度，房价还没有调控到理想价位。随着全国楼市的严厉调控，土地交易市场寒风阵阵，流标率大幅攀升。2011年下半年以来，上饶市土地竞拍场面冷清，上饶市城投公司收储的几宗土地，在公开拍卖时全部流标，导致地方政府融资平台公司资产变现难。 （二）有利因素 1、地方政府融资平台的清理，更加引起了地方政府对融资平台的重视与支持。为了加快推进新型城镇化和城市建设，地方政府需要大量的资金。如仅靠财政，新型城镇化和城市建设将是一句空话，必须依赖融资平台进行融资，大力支持融资平台公司发展。为了策应国家有关政策，地方政府将会出台一系列做大做强做优融资平台公司的措施和办法。以上饶市政府为例：上饶市政府将原以上饶市城投公司、上饶市土地收储中心等名义融资的政府债务统一整合到上饶市城投公司作为公司债务管理，同时将市土地收储中心持有的土地资产注入市城投公司作为对应债务的平衡资产，整合以后市政府在城市开发建设方面的运作，完全交由市城投公司实行公司化运作。2010年市政府将4099亩土地注入城投公司作为资本金，公司秉持净资产与负债平衡的经营方针，主动要求将与之配套的负债一并转入，不仅避免了债务悬空而出现的经营风险，而且使市城投公司实现了跨越式发展，公司总资产当年就达到125.92亿元，比上年增长126.8%。今年4月上饶市委、市政府又专门出台了《关于进一步加快推进新型城镇化和城市建设的意见》，《意见》明确提出了“中心城市重点做大做强市城投集团，力争到2014年总资产达到300亿元，融资金额突破100亿元”的目标。这对城投公司来说，既是压力更是动力。同时，也可以看出上饶市委、市政府对市城投公司的重视程度。 2、地方政府让融资平台公司作为主体代建政府的举债项目，以代建项目创造收益。国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）后，通过构建借用还一体化、投建管相分离实体化运作的公司组织结构和治理结构，推动融资平台战略转型。各地政府自觉纠正“平台公司只负债举债，而不具体承担举债项目建设”的做法，将融资平台公司建设成为支持政府从事城乡基础设施建设、集成筹资、投资、建设、管理功能一体化的平台，同时，逐步建立资源与资金、投资与项目、举债与偿债相匹配的良性动作机制。城建项目由融资平台负责融资，并由融资平台公司负责建设，从中取得代建收入，增加平台公司收益。上饶市城投公司2011年承建的市重点工程项目有：丰溪大桥、龟峰大桥、城市供水水源引水工程、龙潭安置小区、城东3000亩土地一级整理项目等，代建项目有：市检察院办案大楼、江西医学院上饶分院综合大楼、市财政大楼、信州区法院办案大楼等，2011年实现城建工程建设收入960万元。 3、政府将注资入股的土地资产交由平台公司改造整合，将土地出让收益拨给融资平台公司。为了确保融资平台公司融资贷款按时还本付息，促使融资平台公司健康、快速、可持续发展。政府将注资入股的土地资产交由平台公司改造整合，并将土地出让收益拨给融资平台公司，使平台公司有了一块稳固的收益来源，加上整理土地产生的净收益，促进企业有了较强的赢利水平。上饶市城投公司在江西省内率先实行了一套良性循环的土地资产运作模式，即将政府已注入公司的土地资产视同公司自有资产进行经营管理，公司持有的土地资产成功挂牌出让后，其出让收入上缴国库，在财政部门按规定计提各项基金并清算核拨市土地收储中心成本后，由财政按照公司持有登记入账的资产价值清算核拨，始终保证公司资产不缩水，疏通了现金流通渠道，解决了现金流覆盖的问题。通过创新土地资产动作模式：一是建立财政、城投、土储三大资金池联动机制，通过对接土储中心和市财政，使土地出让收入及时回流至城投公司，支撑债务偿还，然后通过直接融资和财政配套资金，协助各公司解决资本金缺口，使地方政府真正做到借得到、用得好、还得上，避免出现还款高峰期无钱可还的局面，缓释了融资平台流动性风险，公司囊中不再羞涩，资产负债表上的数字代表的是真金白银，为公司规范化治理和多元化经营提供了经济保障。同时，该项动作机制由政府直接下发抄告单批准执行，在