新时期立案监督工作探析

新时期立案监督工作探析作者：林慧琴叶军来源：《法制与社会》2011年第34期摘要本文首先分析了我国立案监督工作中存在的缺陷，其次对如何完善我国的立案监督提出了自己的见解，最后还对如何完善我国立案监督工作的立法提出了建议，期望能够给法律工作者有所借鉴。

关键词立案监督立法作者简介：林慧琴，福州市晋安区人民法院；叶军，福州电业局。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-138-02立案监督是指检察机关对公安机关的刑事立案活动是否合法进行的监督，旨在纠正公安机关应当立案而不立案或不应立案而立案的违法情况。

依照法律规定，我国侦查监督机制是一种以检察机关监督为主、公安机关内部监督为辅的侦查权控制模式。

至1978年，检察制度恢复以来，检察机关对公安机关的立案监督工作取得了巨大的成效，有力的维护了我国法律的尊严和人民的权益。

但不可否认的是，当前立案监督工作仍存在许多不完善之处，实践中甚至形成了以公安机关内部监督为主、检察机关监督为辅的格局。

一、我国立案监督工作的缺陷（一）现行检警关系中存在直接影响立案监督工作的问题1．公检两机关的平行关系弱化了检察监督职能。

虽然检察机关具有侦查监督权，但公安机关在刑事侦查中有“完全的独立性”，侦查活动完全由侦查机构自行实施，检察机关不享有侦查的引导、指挥权。

这就决定了检察机关很难深入到公安机关的侦查活动中去，对侦查活动进行监督。

2．监督的逆向性和交错性削弱了检察机关的监督职能。

真正的监督应当是单向的，而刑诉法规定公检法“分工负责、互相配合、互相制约”的原则，在实践中公检双方在工作中都存在着在遵守法律前提下的因地制宜的“变通行为”，因此有些工作必须在双方互相配合下才能顺利开展，这也使得检察机关往往只注意强调与公安机关“互相配合”，而不同程度地淡化了监督职能和侦查监督意识,可以说是配合有余，监督不足。

在司法实践中，由于担心“制约”多了不好“配合”，“制约”多了自寻烦恼，表现出“不愿监督”、“不好监督”的思想倾向，双向监督则对监督职能的有效发挥产生了一定的约束作用，这对我国立案监督工作的顺利开展有着重要的影响，进而造成了立案监督工作始终难以顺利的开展。

3．检察机关无法有效的对公安机关进行立案监督。

根据相关规定，在公安机进行案件的受理时，经过法定的程序进行审查，确定犯罪事实需要追求相应的刑事责任，并且在本单位的直接管辖领域内，则由受理单位进行立案报告的制作，并且需要经过线以及上的公安机关负责人的批准，才能进行立案。

立案后，根据法定程序进行审查，如果犯罪行为成立，则移交给检查机关进行审查和上诉；而范围行为不成立，则将本案件的报告进行撤销，并且由县级以上公安机关负责人批准后进行撤销。

由此看来，公安机关具有独立的撤销权，而检查机关的立法监督则无法对公安机关产生有效的监督，形同虚设。

4．监督主体的泛化淡化了监督职责。

总体上看，我国目前的法律监督主体设置太过宽泛，从而严重淡化了监督主体的责任感，制约了法律监督的效率。

我国法律实践中，把法律监督主体分为国家监督和社会监督。

法律的国家监督又分为权力机关、行政机关和司法机关的法律监督。

法律的社会监督又分为政党监督、政协监督、社团监督、舆论监督、人民群众监督，如此等等，不一而足。

从理论上看，好像每个机关、每个团体、每个人都在行使法律监督权力，但实践中，这种地位不等、职责不同的多头监督主体往往造成相互掣肘，等待观望。

一张编织精美的大网，因为众手牵扯，总也撒不出去。

同时，公安机关也耗费了大量时间疲于应付各种监督的反馈，反而影响了真正的侦查部署。

（二）立案监督工作中存在的问题立案是侦查基础，直接关系到侦查的质量。

虽然刑事诉讼法对检察机关的立案监督有明确的规定，但仍有以下不足：1．在立案监督工作的开展中，检察机关表现得较为被动和消极，往往都是由受害人提出控告、相关起诉材料交到检察机关之后，才能进行监督，而被害人多数选择向承办公安部门或其上级机关信访，能到检察机关控告的案件是少之又少。

2．根据刑事诉讼法中的相关规定，公安机关对于能够立案侦查却不立案的案件，应当向检查机关提出，由检察机关进行审核，认为不立案的理由无法成立时，则通知公安机关进行立案。

在实际工作中，有的公安机关在应当立案时不予立案，但是却由于在法律上并没有对检查机关监督公安机关立案的职能进行明示，则公安机关在应当立案时不予立案会承担什么样的责任，以及检查机关在此过程中应当行使怎样的权力这些问题，都只能通过提请上级检察机关通过上级公安机关来纠正的做法，使得这一规定缺乏有效的后续保障措施和责任条款，而成为一种“软性”的规定。

这就造成了检查机关虽然对公安机关提出了立案要求，但如果公安机关不立案的话，检查机关也毫无办法。

同时，由于没有规定对公安机关撤销案件的监督，公安机关如果在立案后用怠于侦查或以撤销案件的方式来规避检察机关的侦查监督，检察机关同样无计可施。

3．确保监督效果实现的权力条款或责任条款的缺位，使立案监督缺乏强制力，监督效果大打折扣。

4．立案阶段存在着一定的程序虚无化倾向。

二、我国立案监督的完善（一）将立案监督工作的阵地前移检察机关有提前介入活动中即可对侦查机关证据的收集、提取、固定以及侦查取证的方向提出检察建议，并对侦查机关的立案活动进行法律监督。

它的基本内涵应当包括以下几个方面：1．重、特大案件发案、立案阶段，检察机关应予提前介入，并在熟悉掌握情况的基础上，帮助侦查机关确定正确的侦查方向。

2．疑难复杂案件侦查过程中提出指导性建议，协助侦查机关迅速有效地收集罪案证据和遏制犯罪嫌疑人的反侦查行为。

3．出席重、特大疑难案件捕前、侦结前的案件讨论，帮助侦查机关准确定性，梳理证据，并就强制措施的适用、侦结后的处理、证据材料的完善，提出自己指导性建议。

4．发现侦查人员在立案工作中的不作为现象，及时提出口头或书面的纠正意见。

开辟与公安机关领导之间的“绿色通道”，防止侦查人员在侦查过程中过分积极或消极地处分案件，以改变“头痛医头，脚痛医脚”的被动监督方法，以达到事半功倍的效果。

（二）综合运用检察机关职能，拓宽立案监督工作的新空间加强与行政执法部门的联系，进一步完善行政执法和刑事执法相衔接的机制。

行政执法部门移送的案件是容易产生权钱交易、权权交易、权情交易的领域。

一方面通过与行政执法部门的密切联系杜绝公安机关有案不立。

另一方面，要杜绝行政执法部门有案不移，必要时由反渎职侦查局与侦查监督部门联合执法，对相关行政执法部门进行深入排查，实现立案监督工作与反渎职侵权工作的双丰收。

（三）充分利用审查起诉的审查期限作为立案监督的补充根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第69条的规定：对被拘留的人，人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的7日以内，做出批准逮捕或不批准逮捕的决定。

也就是说，人民检察院对刑拘案件的审查批捕时间限定在7日以内。

笔者认为，将刑拘案件的审查批捕时间不加区别地一律限定在7日以内，限制了立案监督的空间。

因为司法实践中，案件的繁简、难易程度各不相同，对于事实清楚、案情简单的案件，一般可以在7日内审结；而对那些疑难复杂的案件，如流窜作案、多次作案、结伙作案，事实不清、证据不足等案件，往往需要履行严格的审查、审核、讨论程序，时间的仓促削弱了检察机关的监督能力，根本无法就案件中发现的“案中案”认真审查。

承担立案监督职能的侦查监督部门只有7天的审查期限，而拥有1个月甚至是半年多审查期限的起诉部门并不承担着立案监督职能。

因此我们只能加强侦查监督部门和公诉部门的相互沟通，尤其是要充分发挥公诉人员的主观能动性，审查案件时积极发现立案监督的案源，并及时与侦查监督部门的原承办人共同研究，加强立案监督工作。

（四）加强侦查监督部门与监所检察部门之间往常性互动可以通过监所检察部门的内部资料获取公安机关刑拘后未报捕的数据，分析其是不该立案而立案或应予以刑事处罚却降格处理等现象，有针对性的就公安机关在办案中所存在的问题开展立案监督工作。

（五）合理配置检警人员的比例几年来，我国各地刑事案件的发生频率呈不断上升的趋势在逐年增加，因此各地的检查机关和公安机关的工作量也相应的呈上升趋势不断增加，由于案件的处理过程复杂、任务艰巨，在这种情况下，很多公安机关都在不断的增加人手，而相比之下，在检察机关的人员却所剩无几，甚至在某些地区，出现了公安机关的侦查人员和就爱你差机关的监督部门人员的比例高达100：1，这是近年来刑事工作“重打击，轻监督”的产物，面对着法律知识体系逐渐健全而且具有很强的反监督能力的公安机关，目前检查机关监督人员的数量明显无法应对，因此，应当对检查机关的人员进行不断的扩充，同时不断增强他们对立案监督能力的培养，从整体上提高全体检察人员的综合素质。

三、完善我国立案监督工作的立法建议（一）对侦查机关应当立案却没有立案或者是按照要求立案过后却进行撤销的行为，应当对检查机关赋予较为严肃的监督和处分权检查机关在针对公安机关应当立案却不立案时，应当具有充分的主动权，才能依法对公安机关进行监督和审查。

比如针对公安机关中发生违法行为的人员，可以给予警告或者停止其立案权力等措施，而对于较为严重的违法行为，如构成犯罪也要依法追求其相应的刑事责任。

另外，对公安机关撤销立案的权力进行严格的审批，防止公安机关自行立案又自行撤销，应当将每一次立案和撤销行为向检察机关进行汇报，才能使检察机关的监督范围不断扩宽。

（二）对侦查机关立案而不侦查的行为，建议修改刑事诉讼法，增加规定刑事案件的侦查办案期限根据现行公安机关和检查机关的相关法律规定，应当将侦查办案期限的规定扩展为所有刑事立案侦查机关的办案期限。

同时，还可以采取提前介入、引导侦查取证、提出纠正意见等方法进行侦查法律监督。

如果侦查机关仍不进行侦查结案的，检察机关应对有徇私枉法，对明知是有罪的人而故意不立案侦查，包庇不使其受追诉情节的相关人员依法追究其法律责任。

（三）补充规定检察机关对公安等侦查机关不应当立案而立案侦查的法律监督程序对不应立案而侦查机关立案侦查的行为，刑事诉讼法应当补充规定检察机关对公安等侦查机关不应当立案而立案侦查的法律监督程序。

可参照《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定的“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”。

如果纠正违法意见不被接受，公安等侦查人员有徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使其受追诉的，应依照《刑法》第399条第1款规定的徇私枉法罪追究有关立案侦查人员的刑事责任，以确保公民的合法权利不受侵犯。

（四）规定相关的权力条款或责任条款想要改变检察机关侦查效力无法发挥的现象，就应当对其中不负责任的人员进行一定的处罚，将以往相关的责任条款和权力条款进行相应的变更，使检察机关的纠错机制不断的完善。