公共管理理论与实践复习(终审稿)

公共管理理论与实践复

习

公司内部档案编码：[OPPTR-OPPT28-OPPTL98-OPPNN08]

第一章绪论

1、公共管理是什么

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。是公共组织提供公共物品和服务的活动。

2、与行政管理区别

（1）语义差异：

公共行政是一种服务于公众的活动，公务员执行的是他人制定的政策，注重的是程序，将政策转化为行动和办公室管理。

公共管理包括公共行政的这些方面，强调以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。（2）主体拓展不同：

行政管理的主体是政府，狭义的行政机关。

公共管理主体具有多元性，包括政府组织、政党组织、社会组织。其中，政府是核心部门，行政机关则是政府的核心。

（3）客体的细分：

行政管理把自己的管理客体定位于与私人事务相对立的社会公共事务（基于二分法）公共管理把客体细分为公共事务、半公共半私人事务（基于公共物品、混合公共物品、私人物品的分类），这些事务需要多种主体共同管理。

（4）管理手段的不同：

行政管理：法律

公共管理：市场化

3、与企业管理的不同

（1）管理的主体不同。私人管理的主体是私人部门，公共管理的主体是公共部门。

（2）管理的对象不同。私人管理的对象主要是其私人组织内部事务，公共管理则不仅针对公共部门，也针对私人部门。

（3）管理的目标不同。公共管理是追求公共利益目标，目标多元化,私人管理主要所示私人利益目标，利益最大化。

（4）管理方式不同。私人部门主要是市场化方式，市场机制；公共部门则复杂得多，是政治议程，公共选择。

（5）管理运用的权力不同。一个是公权力，具有强制性垄断性；一个是私权力，但具有自由竞争性。

4、公共管理的特点

（1）公共管理主体：政府和其他公共部门

（2）公共管理的客体: 一是社会公共事物；二是公共权力的分配和运行机制。

（3）公共管理的手段多样化：在并不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门的管理手段运用于公共部门。

（4）注重管理外部环境，强调战略管理，实现由内向外的转变

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）

（6）公共管理理论与政府改革的实践紧密结合

5、公共管理为什么是一个整合的概念

（1）公共管理是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”，公共管理在“什么”和“为什么”层面上沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”层面沿袭企业管理。

（2）从公共行政到公共管理的转变，是社会公共事务的内涵和管理方式的变化，体现了公共部门管理理念的根本变革。

6、公共管理力图解决的3个问题：

（1）重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管的好一些。

（2）尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足

（3）改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

7、新公共管理理论

一般是指20c80s以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

新公共管理的理论基础有两方面，它们分别是经济学理论和工商管理。

工商管理学理论：

管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。

经济学理论：

以布坎南为代表，公共选择理论产生于20c40s末，到60s末形成一种学术思潮。

（1）公共选择理论。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或

机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。

（2）代理理论。政府是受托人即代理人，公众是委托书人。

（3）交易费用理论。交易费用为运用市场机制的费用。

第二章公共管理的主体—公共部门角色及特征

1、市场失灵的表现

（1）公共物品供给失灵

公共物品：非竞争性、非排他性；“免费搭车”、“公地的悲剧”

（2）市场经济的外部性

某个人或企业的经济行为影响了他人或其他企业，却没有为此付出代价或没有获得应有的报酬。

消除外部性的政府对策：外部性的内在化：补贴或收税费.

（3）信息性失灵

（4）市场经济中的垄断

（5）市场经济下的收入不平等

（6）市场波动与经济的不稳定性

2、政府的职能：

政治职能：保障人民民主和维护国家长治久安

文化职能：组织社会主义文化建设

社会职能：提供社会公共服务

经济职能：组织社会主义经济建设

(1) 社会资源配置功能

政府参与资源配置的理由是市场在实现资源配置方面的不完善。

参与方式：一是通过预算拨款直接提供国防等纯公共产品，或通过发放补贴与私人部门共同提供准公共产品；二是征税实现外部成本内在化；三是组织基础设施建设，或对自然垄断行业进行规制。

(2) 收入再分配功能

市场机制所决定的收入分配是初次分配，其结果不能体现公平，还需要通过公共部门建立起再分配机制对这种初次分配结果进行协调，以解决收入分配不公.

(3) 宏观经济稳定功能

公共部门运用宏观经济政策有意识地干预经济运行，尽可能地实现充分就业和物价稳定基础上的经济增长。

3、政府失败（政府失灵）的含义

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

4、政府失灵的表现

（1）政府的政策偏差与低效率

一是指政府所执行的政策不是最好的政策，即这种政策不能确保资源的最优配置。

二是指政府做出决策的时限和效率的限制。

（2）政府机构工作低效率

（3）政府部门的自我扩张

（4）寻租及腐败

寻租活动，是个人或利益集团为了谋取自身经济利益而对政府决策或政府官员施展影响，以争取有利于自身的现分配的一种非生产性活动。

5、政府失灵的原因

（1）政府理性经济人假定

（2）缺乏竞争，没有动力(成本与收益分离)

（3）时滞效应

（4）有限理性

第三章公共管理主体—非营利组织管理

1、非营利组织含义

非营利组织(Non-profit Organization，缩写为NPO)是指在政府部门和企业以外的不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益和互益活动的社会组织。

也称为“非政府组织”（Non-governmental Organization，缩写为NGO）“第三部门”（the third sector);“志愿者组织”（Voluntary Organization )等。还有称“慈善机构”、“免税组织”、“基金会”、“公益团体”、“公民社会组织”等。

2、非营利组织的特征

美国霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的萨拉蒙归纳六项特征：

（1）正式组织：它必须有某种程度的制度化，有一定的组织章程和制度。

（2）非政府性：在体制和组织上独立于政府之外，并不隶属于国家的政府和行政体系，是以契约为基础的自愿合作、独立自治的社会组织。

（3）非营利性：不以营利为目的，其财产基础是基于捐赠的公益产权。但可收费，收入用于组织的基本运作，不得在出资者、经营者之间进行分配。

（4）自治性：自己控制自己的活动，具有内部治理程序，不受外在团体控制。

（5）志愿性：组织的、服务的、活动的志愿性。

（6）公益性：提供公共物品或服务。

3、我国非营利组织的分类

第一类:是依照法律在民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位。

社会团体: 是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”。主要包括协会、学会、联合会、研究会

基金会: 是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。

民办非企业单位: 是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心（站）、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）、体育馆等。

第二类 (1)草根民间组织，包括：工商登记（企业）

(2)无法人地位（单位下属组织、社区公益性组织、农村非营利组织）

第三类：准民间组织（转型中的事业单位、业主委员会、网上社团等新型组织）

4、非营利组织存在的必要性

历史因素在发达国家的非营利组织中，志愿组织的成长比政府要来的更早

市场失灵非营利组织的存在反映市场经济的局限性

政府失灵政府的行为必须获得多数的支持，而非营利组织能为少数人提供政府不愿意或未能提供的服务

社会多元需要社会许多改革发起于非营利部门，非营利组织在提高多元与自由主义的价值上扮演相当重要角色

团结一致非赢利部门是在诸多个人主义者的民主社会中，借着行为的整合表现团结一致的一种机制

5、非营利组织的功能

(1) 提供公共产品和物品，以弥补政府缺陷

(2) 促进经济增长，更合理地配置社会经济资源

(3) 提高公众对社会公共事务的参与性，限制政府部门的权力。

(4) 促进社会公平的实现，并弘扬互助协作的精神。

(5) 开展跨国界的活动，发挥非营利组织对国际事务的管理、协调和监督作用。

6、当前我国非营利组织发展存在的问题

（1）发展不充分。非营利性组织数量的多少在一定程度上可以反映出一个国家和地区文明和民主的发展程度，是公众发挥其作用的重要工具。据统计，我国每万人拥有的非营利性组织的数量为家，美国为家，法国则高达家。

（2）功能角色混乱。原本代表民间的非政府组织因为与权力千丝万缕的联系而导致明显官方化和行政化。

上海：％的协会负责人由业务主管单位委托或兼职；湖北：某市有行业协会177家，党政机关干部在其中兼职的120家，占行业协会的68％，兼职干部244人（2006）

（3）经费不足。无论是官方的、半官方的还是民间的非营利组织，都存在经费不足的问题，根据2000年对非营利组织进行的一次调查表明，%的非营利性组织将它面临的主要是经费不足。

（4）能力不足。能力不足一方面是筹资能力不足，有90%组织年支出额在50万以下，5%左右组织年支出额在1000元以下，年支出额在100万以上的组织不到2%。再者是自身素质不

足。第三是自身管理落后。内部管理缺乏规范，组织章程贯彻不到位，非民主化现象比较明显。

（5）结构不合理。不能适应公众的需要。功能结构不合理：非营利组织一般分为政治型的(各种人民团体)、业务管理型的(各种行业协会)、利益代表型(代表某群体利益如企业家协会)、公益服务型(弱势群体保护协会)、文体联谊型(围棋协会)和学术交流型(各种学会和研究会)。据调查表明，当前所占比例最大的是学术交流团体，占总数的48%，其次是业务团体，占28%，利益代表和公益型的分别占约6%，非营利组织的功能结构同社会总体发展状况密切相关，在发达的民主国家，公益服务团体所占比例较大

（6）政策法制缺陷

7、促进我国非营利组织发展的措施（基于与政府关系）

(1) 鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系

1.政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织的发展

2.非营利组织应注意摆正自己与政府的位置

(2) 创造良好的环境培育非营利组织发展

(3) 政府制定扶持非营利组织发展的相关法律

1.改革非营利组织的成立制度

2. 取消“挂靠制”保证非营利组织民间性等特性

3.建立监督与评估政策

（4）非营利组织积极加强自身的建设

第四章公共组织管理

1、官僚制的含义

官僚制，是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度，同时指的是政府的组织机构，是公共行政系统以效率为中心而进行的一种组织设计。它的宗旨是注重行政管理的效率、严密的组织设计、严格地依法办事、专业化的官员队伍。

2、官僚制的特征

(1)规范化：正式建立的持久而统一的规则系统。

(2)分工：有明确职权范围的行政机构。

(3)等级化：组织结构内部具有确定的权力职位层次，形成严密的指挥系统。

(4)考试录用：所有人员都经过培训、教育或正式考试的技术资格选拔。

(5)管理职业化：管理人员从进入，到认知过程及其退出都有相应的制度规范。薪金根据

“地位”、职责（“等级”）而定，能够依靠这一职业生存。

(6)非人格化：“依法行政”、公私分明，“政治中立”。

(7)书面化：文书和档案管理。

3、官僚制的负面作用

(1)对规则和程序的过分追求，导致僵化，适应性差。

(2)严格的分工使工作枯燥，并增加协调困难

(3)信息失真，抑制下级的积极性

(4)非人格化使组织氛围压抑，成员间的疏远和不和。

(5)书面化导致公文旅行，信息流通缓慢

(6)形式主义

官僚制最初设计和使用的初衷是效率和公平，而历史的发展却使它成为效率和追求效率的最大障碍。再者，官僚制与民主之间存在一些冲突。

4、推动官僚制变革的影响因素

(1)技术变迁

(2)环境的急剧变化

(3)社会问题的复杂性

(4)第三部门的崛起

(5)人口构成的变化

5、现代社会如何看待官僚制（官僚制过时了吗）

官僚制的产生背景与中国行政改革的环境具有相似性。休斯认为，一个社会采用什么样的管理模式，首先是由该社会的整体发展水平及其政治文化背景决定的，其次才是人们自觉选择的结果。中国行政模式的选择，必须要符合中国的行政环境。

即使在新公共管理盛行的今天，官僚制也仍有其存在的理由。

从组织结构看，金字塔型的层级是官僚制度最重要的特征。

从管理方式看，只要政府仍然是公共管理的最重要的主体，行政管理就仍然是凭借政府的权力而施行的带有强制性的管理。

从组织文化看，现代官僚制强调法律，理性（法规）等，这些精神依然有其价值。

我国并没有建立起现代官僚制，不足在于：

（1）缺乏现代理性精神，即法治精神、科学精神（理性、法律制度）

（2）离依法行政的要求尚有很大距离，人治色彩仍然浓厚

（3）干部人事制度不完善

中国行政模式：以官僚制为主的多元模式并存

《政府未来的治理模式》

6、企业型政府的反思

政府再造的指导思想是：以企业家的精神改革政府。

企业家就是运用创新创造出最大限度的效率和成果的人。

“企业家精神”的核心是：创新与效率

“企业型政府”是一种区别于官僚制政府、具有企业顾客至上、成本意识和创新动力理念的政府。

其核心特质在于：创新、为顾客服务、成本效率

重塑政府

——把市场机制引入政府管理，提高政府的整体管理水平；

把企业家精神引入政府管理，树立"顾客至上"的新理念。

《改革政府—企业家精神如何改革着公共部门》

起催化作用的政府：掌舵而非划桨

社区拥有的政府：授权而不是服务

竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去

有使命感的政府：改变照章办事的组织

讲究结果的政府：按效果而不是按投入拨款

受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要

有事业心的政府：有收益而不浪费

有预见的政府：预防而不是治疗

分权化的政府：从等级制到参与和协作

以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革

第六章公共政策

1、公共政策的含义

公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。

2、政策问题的含义

政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。

3、公共政策的性质

（1）公共政策的政治性与公共性

（2）公共政策的稳定性与变动性

（3）公共政策的公平性与效率性

（4）公共政策的强制性与合法性

4、政策问题的认定

（1）存在一种可以确认的客观情势：多数人认识到的一种客观事实。

（2）出现了强烈的公众诉求与明显的政策需要。

（3）政府纳入工作程序开始解决的问题。

第八章公共部门绩效管理

1、公共部门绩效管理因何产生

政府绩效评估缘于传统政府治理模式的弊端

自上而下命令式的管理

对程序而非结果负责

政府对公共事务的垄断性

政府拥有强制执行法律的权力

公众对政府的绩效没有发言权

政府不知道自己的绩效底线是什么

对于上述问题的解决之道，新公共管理者认为有二：

一是打破政府对公共事务的垄断，民营化应运而生。

二是实施绩效评估，把政府工作置于阳光和公众的视野下，使政府成为一个对结果负责和对公众负责的政府。

2、公共部门绩效管理的含义

公共部门绩效管理是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。

3、公共部门绩效管理存在的问题

（1）目标的多元性

政府的目标是多元的,对于这些多元目标的选择和权重排序,往往受到价值观的左右和权力因素的干扰而难以形成共识。

（2）产出的特殊性

其一,政府的产出具有无形性。

其二,政府的产出具有间接性。

（3）劳动的密集性

政府具有劳动密集型特征。政府管理主要靠管理主体的劳动过程来实现,机器代替劳动的作用十分有限。

（4）评估标准指标的难确定性

评估标准指标的难确定性,是导致政府绩效评估陷入困境的一个重要因素。

4、公共部门绩效评估存在的问题

一是从评估内容上，重经济发展，轻社会民生服务。

二是从评估形式上，重绩效评估，轻绩效管理。

三是从评估主体上，重内部评估，轻外部评估。

四是从评估结果运用上，重评比评优，轻绩效改进。

五是从评估体系上，重指标体系，轻制度建设。

5、改进中国政府绩效评估的思路

系统构建，把绩效评估作为政府再造的有力武器

加强政府绩效评估的法制化建设

构建科学的政府绩效评估指标体系

内部评估和外部评估相结合，提高公众的参与水平

进行组织再造，推动地方组织机能的变革

配套制度改革。

第九章公共危机管理

1、公共危机的定义

由突发公共事件引起的一种客观存在的社会现象,是对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态,它侧重于强调事件的规模和影响程度,是对公共安全或公共秩序构成威胁。

2、公共危机的特征

（1）突发性：不确定性，出乎决策者意料之外

（2）紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制

（3）破坏性：对社会或组织的生存和发展构成威胁

（4）公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注

（5）传播性：不翼而飞，迅速传播，加重事态，添油加醋

3、突发公共事件的分类

（1）自然灾害：主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林火灾等。

（2）事故灾难：民航，水路、公路、铁路交通事故；工矿企业，建筑，机关事业单位发生的事故；水、电、气、油，通讯、信息网络；特殊公共设施事故；环境污染，生态破坏。（3）公共卫生事件：包括对社会公众生命安全产生威胁的重大传染病疫情；群体性不明原因的疫情大事故；重大动物疫情等。

（4）社会安全事件：重大刑事案例，涉外突发事件，恐怖事件，群体性事件。

4、突发公共事件的分级

按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成４级，特别重大的是Ⅰ级，重大的是Ⅱ级，较大的是Ⅲ级，一般的是Ⅳ级。预警级别分为四级，依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示。

5、应急管理的过程

预防—准备—响应—恢复

6、政府危机公关

处理危机的一种方法：运用信息传播、沟通协调的方法去应对和化解危机，帮助组织控制事态、解决矛盾、处理纠纷、化解冲突、引导舆论、维持关系、争取支持、重建信心、挽回影响、重塑形象。

7、公共危机沟通的原则

第一，以我为主提供情况(tell your own tale)；

第二，提供全部情况(tell it a11)；

第三，尽快提供情况(Tell it fast)。

8、我国危机管理体系建设

“一案三制”建设：我国危机管理体系的核心

（1）应急预案体系：

国家级专项预案25件、国务院部门预案80件、省、市、企事业单位等

（2）应急体制： 2007年8月30日, 十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》明确规定, “国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

（3）应急机制：预测预警机制、信息报送机制、决策处置机制、信息发布机制、社会动员机制、恢复重建机制、善后评估机制

（4）应急法制

第十章公共管理的新策略

1、民营化含义

政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。

2、民营化的主要形式

政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业务分担（Load Shedding）、共同生产（Co- Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。

3、公共服务民营化中存在的问题如下：

民营化使国有资产流失

使公共服务的公平性失却

引发腐败问题

公共责任的缺失

裁员问题

4、如何防范

1. 树立民营化信心。这是实施民营化的最重要前提，否则，民营化过程注定会失败。

2.对全过程作出明确的责任分工。民营化是极端复杂的过程，需要权威、专家、资源。

3.对民营化项目设定清晰的目标。

4.选择合适的民营化形式。

5. 进行必要的立法改革。

6.为民营化过程设定清晰、透明的良好程序，包括竞争性招标、通告、标价和竞标者公示、监督等。

7.聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值。

8.解除来自组织内部的阻力。通过允许内部成员与外部企业公平竞争，妥善安置被裁人员，设置再培训项目，保留养老金，提供社会保障，发掘成员的企业家潜能，帮助再就业等方法，善待组织内现有成员。

9.克服来自公众的障碍。民营化并不意味着一切由市场定价，还有其他形式，如必要时可对消费者提供的各种补贴。应努力消解公众对民营化可能伤害弱势群体的担心。

10.向公众普及民营化方面的知识。让公众了解什么是民营化，为何要实施民营化，民营化如何推行及可望解决的问题，民营化的长、短期效果如何，民众从中获得什么收益等等，获得公众的支持。