第4章改革开放以来中国农村土地制度
第四章农村改革
第二篇部门专论部门专论就是把当代中国经济的各个方面按部门分别予以论述，以改革为主线，共分为农村改革、国企改革、民营经济发展、对外开放、金融体制改革与金融市场发展、财政税收体制改革，六章。
第四章农村改革本章提要：1、改革前我国的农村经济制度和发展状况2、农村经营制度改革3、农产品流通体制改革4、农村税费改革和建设社会主义新农村5、农村改革存在的问题第一节改革前我国的农村经济制度和发展状况一、改革前的农村经济制度新中国成立前，我国一直是土地私有制度。
1948年我国开始在老解放区土改，1949年新中国成立后三年国民经济恢复期间土改在全国完成，实现了农民耕者有其田之千年愿望，3亿多无地、少地农民无偿获得了7亿亩土地和农机具、房屋，减少了300亿公斤地主的超额地租，加上或多或少已有土地农民，全国四亿农民翻身得解放。
解放后三年国民经济恢复期间，土改完成较早的老解放区出现新的两极分化，革命和土改成果面临严峻考验，同时自然条件恶劣，大小灾害不断，吃饭仍然是问题，为此毛主席号召“组织起来，发展生产”，开始了三大改造之一的农业合作化运动。
农业合作化符合农民愿望和实际需要，不到两年，全国农村普遍成立了农业合作社即初级社，并取得巨大成功，成为国家第一个五年计划取得巨大成就的重要方面，主要是推动了农田改造、水利建设，获得农业大丰收，同时方便了统购统销，打击了奸商投机，保障了市场供应和粮价稳定。
初级社自愿合作，不稳定，且农田改造范围有限，三大改造完成后毛主席即发起农村社会主义新高潮运动，号召农民向高级社过渡。
高级社即以行政村为单位的集体化，57年全国完成。
1958年，各地开始了人民公社化运动。
人民公社是以乡镇为单位的集体化，于当年完成。
人民公社的普遍成立，为大规模的农田水利建设创造了条件，但在人民公社化运动和之后的发展中，各地急于求成，片面强调一大二公，大搞一平二调，大刮共产风、浮夸风，吃食堂，各试点样板搞亩产万斤，与当时的分权式改革、大跃进一起造成了极大混乱，加之连续三年百年不遇特大自然灾害和赫鲁晓夫逼债等，造成之后三年经济困难。
中国农村土地制度改革的历史变迁与创新实践
中国农村土地制度改革的历史变迁与创新实践作者：韩长赋来源：《农村农业农民·B版》2019年第01期土地是财富之母、农业之本、农民之根。
土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排，是一切制度中最为基础的制度。
习近平总书记强调，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。
站在新的时代起点上，系统梳理我国农村土地制度的变革历程，深刻把握习近平总书记关于农村土地制度改革的论述，明确当前和今后一个时期我国农村土地制度改革的方向和任务，十分必要，也十分重要。
一、中国土地制度历史变迁与国际比较适应资源禀赋条件、历史文化背景和经济社会发展水平，古今中外世界各国形成了各具特色、形式多样的土地制度。
站在全球的视角，用历史的眼光，审视各种典型的土地制度安排，有助于科学、系统、全面地認识中国土地制度。
（一）中国土地制度演进中的典型形态从古到今，中国土地制度大致经历了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多种典型形态。
可以说，一部土地制度的变迁史，就是一部朝代更替史，更是一部社会经济发展史。
一是共有制。
研究表明，中国有史料可以佐证的土地制度发端于商朝的村落共有制。
这一时期，人类由游牧转为农耕，定居于村落，农业生产主要是刀耕火种，生产力低下。
在这样的条件下，土地由组成村落的氏族合村共有，氏族成员共同耕种，作物收获后共同分享。
这种制度适应了当时的农业生产方式和氏族社会特点，有利于氏族成员共同生产生存。
二是井田制。
这种制度大致出现在西周到春秋战国时期。
当时，周王分封土地给贵族，贵族将土地分配给庶民使用。
庶民以共耕公田为前提条件而获得私田，且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田。
那时的耕地，总体十分规整，呈方块状，如同“井”字，故称井田制。
井田制在当时的社会形态下，对于发展农业生产、稳定社会秩序发挥了重要作用。
三是私有制。
这是我国历史上持续时间最长的土地制度，始于商鞅“废井田、开阡陌”，从战国末年一直延续到新中国成立。
改革开放以来农村土地改革
土地改革推动了农业产业结构调整，优化了农业种植结构，发展了 高效农业、特色农业等新型农业模式。
农民收入的增长
土地权益保障
农村土地改革保障了农民的土地权益，使他们能够从土地上获得 更多的收益。
多元化收入来源
土地改革推动了农村经济的发展，为农民提供了更多的就业机会 和收入来源，如乡村旅游、农产品加工等。
明确农民的土地权利，保障农民的土地权 益。
建立健全土地流转管理和服务体系，规范 土地流转行为。
推进城乡统一建设用地市场建设
加强土地利用监管和执法
建立城乡统一的建设用地市场，促进土地 资源的优化配置。
加强对土地利用的监管和执法力度，防止 土地资源的浪费和滥用。
05
对未来农村土地改革的展望和 建议
加强土地权益保护，完善相关法律法规
提高农业生产效率
02
为了提高农业生产效率，增加农民收入，需要改革农村土地制
度，激发农民的生产积极性。
促进农村经济发展
03
通过农村土地改革，可以促进农村经济的发展，缩小城乡差距
，实现城乡一体化。
农村土地改革的历史进程
01
家庭联产承包责任制
1978年开始，中国开始推行家庭联产承包责任制，将集体所有的土地
人口流动
土地改革加速了农村人口向城市的流动，促进了城乡之间的人口交流 和融合。
城市化进程的加速
城市扩张
随着农村人口向城市的流动，城市规模不断扩大，城市化水平不 断提高。
城市基础设施建设
城市化进程加速了城市基础设施的建设和完善，提高了城市的承载 能力和公共服务水平。
产业结构升级
城市化进程推动了产业结构的升级和优化，加速了工业化、信息化 和现代化进程。
中国的土地制度
中国的土地制度中国的土地制度是指中国政府对土地的管理和分配制度。
中国的土地制度经历了不同的阶段和变化，从农村土地集体所有制到城市土地国有化，再到当前的农村土地承包经营和城市土地市场化。
在新中国成立初期，中国实行的是农村土地集体所有制制度。
这一制度使农民集体拥有土地的使用权和收益权，分配上采取的是按劳分配的原则。
这种制度使农民得到了较大的土地保障，为农村发展奠定了基础。
然而，由于土地分配不均等和农村发展不平衡等问题，随着经济改革的进行，中国开始对土地制度进行改革。
改革开放以来，中国开始逐步实行农村土地承包经营制度。
这一制度允许农民通过长期承包土地的方式，获得土地权益，自主经营农田。
农民可以在一定范围内自行安排生产经营，享受土地收益。
这种制度极大地激发了农民的生产积极性，提高了农业生产效率，推动了农村经济的发展。
而在城市地区，中国实行的是土地国有化和市场化的制度。
根据《中华人民共和国土地管理法》，城市土地属于国家所有，通过出让、划拨、租赁等方式供给市场。
市场化的土地制度使得城市土地资源得到了更有效的配置，吸引了大量的投资和人口涌入城市，推动了城市经济的快速发展。
然而，随着城市化的进程加快和土地资源的有限性，中国的土地制度也面临着一些挑战和问题。
一方面，农村土地承包经营制度存在着农民土地财产权不明晰、承包期限不确定等问题，影响了农民对土地的投资积极性。
另一方面，城市土地供应过程中存在着土地流转不畅、土地价格过高等问题，制约了城市发展的可持续性。
为了解决这些问题，中国政府正在进行土地制度的改革。
农村土地制度改革的方向是逐步确权并扩大农民的土地使用权和流转权，保护农民的合法权益，促进农民相对集中的土地经营。
城市土地制度改革的方向是完善市场化的土地供给机制，引入多元化的土地供应主体，有效平衡城市经济发展和资源环境保护的关系。
可以预见，中国的土地制度改革将为农村和城市的可持续发展提供更好的土地资源保障和配置机制，促进经济的均衡发展和社会的和谐稳定。
中国农村土地制度
04
农村土地制度的实践与问 题
农村土地制度的实践案例
案例一：土地承包责任制
实行家庭联产承包责任制，农民拥有土地使用 权，但不得买卖。
通过签订承包合同，明确土地使用权利和义务 。
农村土地制度的实践案例
承包期限通常为30 年，到期后可续签 。
农民对宅基地拥有 永久使用权，但不 得私自出售。
案例二：宅基地制 度
向发包方备案等。
宅基地制度改革
1 2 3
宅基地分配
宅基地的分配应当遵循公平、公正、公开的原 则，一般按照成员的家庭人口数量和居住需求 进行分配。
宅基地有偿使用
在一些地区，宅基地的有偿使用已经逐步推行 ，即宅基地使用者需要向集体组织缴纳一定的 使用费用。
宅基地退出与盘活
对于闲置或废弃的宅基地，可以通过退出或盘 活的方式，进行复垦或再利用，提高土地利用 效率。
农村土地制度的实践案例
宅基地的分配由村委会负责，需符合村庄规划。 在符合规定的前提下，农民可进行房屋建设和改造。
农村土地制度存在的问题
土地流转困难
由于土地使用权分散，难以集中流 转，限制了农业规模化和现代化的 发展。
产权不明晰
农村土地所有权和使用权界限不清 ，导致权益纠纷和法律诉讼。
土地使用期限不稳定
股权设置
在农村土地股份合作制改革中，一般采取“按人分配、按股分红”的方式，即按照成员的 户籍和土地承包经营权情况，将土地作价入股，成员按照所持有的股份比例享有分红。
股权管理
股份合作组织通常会制定章程和股权管理办法，规范股权的转让、继承、抵押等行为，保 障成员的合法权益。
收益分配
股份合作组织的收益主要按照成员所持有的股份比例进行分配，同时也会留存一部分收益 用于扩大再生产和集体公益设施建设。
改革开放以来中国农村土地分配制度的历史沿革
改革开放以来中国农村土地分配制度的历史沿革背景改革开放以来，中国农村土地分配制度经历了一系列的变革。
这些变革旨在推动农村经济的发展，提高农民的生活水平，同时解决土地问题和农村发展不平衡的挑战。
1978年以前的土地制度在改革开放之前，中国农村土地分配制度主要是集体所有制。
土地属于集体经济组织，农民通过集体经营方式从事农业生产。
土地分配和使用是由集体组织进行管理，农民主要以劳动力的形式参与农业生产。
1978年至1990年土地承包制度的引入随着改革开放的深入，中国引入了土地承包制度。
此举旨在激励农民积极性、提高农业生产效率。
根据土地承包制度，农民可以租赁土地并进行个人承包经营。
他们可以按照自己的意愿选择农作物的种植和经营方式。
这一制度的引入使农民能够从农业生产中获得更多的收益，并提高了农业生产效率。
1990年至今的农村土地改革自1990年以来，中国农村土地制度改革取得了新的进展。
重要的改革措施包括土地承包期限的延长、土地经营权的流转和土地政策的放宽。
通过这些改革措施，农民更加自主地管理土地资源，可以将土地经营权流转给他人，以获得更好的经济效益。
此外，农村土地改革还包括农村宅基地制度的完善和农民土地权益保护的加强。
这些措施旨在进一步提高农民的土地使用权和产权保护，保障农民的合法权益。
结论改革开放以来，中国农村土地分配制度经历了从集体所有制到土地承包制度再到土地改革的历史沿革。
这些改革旨在激发农民的积极性、提高农业生产效率，并保护农民的土地权益。
随着中国农村发展的进一步深化，土地制度的改革仍将是一个重要的议题，为农村的可持续发展提供了新的机遇和挑战。
> 注意：此文档的内容旨在概述改革开放以来中国农村土地分配制度的历史沿革，并不涵盖具体的法律内容。
对于具体问题和法律事务，请咨询相关专业人士。
改革开放以来农村土地制度的变迁及其发展趋势
源所在， 为新时期我国农村土地制度 的改革提供一些参考， 从 但它 是第 一次 从 制度 上对 土 地 流传 有 所支 持 ， 推 动 了我 国土 地 而为 实现我 国农村经济的繁荣以及全面建 设小康社会 做作 出 流转制度 的孕育萌芽。 １ ９ ８ ８ 年， 在全 国人民代表大会第一次会
产承 包 责任 制 的 向前 发 展 。 １ ９ ８ ０ 年， 我 国正 式 颁 布 了 《 关 于 进 在十 七 届三 中全 会 中所 通 过 的 《 中共 中央 关 于推 进 农 村 改革发
一
Байду номын сангаас
步 发展 和 完 善我 国农 业 生 产 责任 制 的几个 问题 》， 从 法律 制 展若 干重大 问题的决定》在保持原有农村土地制度基本政 策
我国改革开放真正的起点是从农村土地制度改革开始的。
转让” 。 这不仅从法律层面上承认了农村 的土地流转制度 ， 还
给予农村土地 流转制度的实施以法律上 的保 障。 １ ９ ９ ３ 年 的中
１ ９ ７ ８ 年安徽省风阳县 小岗村 的１ ８ 户农 民实行分 田单干、 包产到 共中央十四届三中全会更进 步地完善了 农村土地流转制度 ， 户， 从此掀开了我国农村土地制度改革的新篇章， 也掀开了我 在保持土地公有的前提下， 可以允许土地的有偿转让。 在２ ０ ０ ３ 国改革开放历史 发展 的新篇章。 如果说小岗村的１ ８ 户农民实行 年所颁布 的 《 农村土地 承包法 》 又 以法律的形式规 定：“ 通过 分田单干、 包产到户只是家庭联 产承包责任制 的一种 尝试 ， 那 家庭承包取得的土地承包经营权可以依法 采取转包、出租 、 互
改革开放以来我国农村土地承包制度的历史沿革
改革开放以来中国农村土地承包制度的历史沿革作者：秦英羽家庭联产承包责任制是中国土地制度的一大创举，自提出至今也不过三十几年，通过不断创新、完善，现已形成一套比较系统的具有中国特色的土地制度体系。
自改革开放以来，我国的农村土地承包制度大概可分为三个阶段：一、家庭联产承包责任制的确立阶段，此阶段主要以中央文件及部门规章的调整为主。
1中国农村土地承包制度无疑是以1978年11月24日安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民分田到户为起点，小岗村18位农民在严立华家低矮残破的茅屋里创造了极具中国特色的家庭联产承包责任制。
2、1979年9月28日党的^一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，其中规定“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，这表明对于“包产到户”，国家在政策上有所放松。
3、1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包干到户”；“已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行”。
这是第一个肯定包产到户的中央文件，对解决“包干到户”、“包产到户”问题的争论及推动农业体系改革，产生了重要的影响。
4、1982年1月1日，中共中央1号文件《全国农村工作会议纪要》第一次明确包产到户的社会主义性质，明确指出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制，其不同于合作化以前的小私有的个体经济，包产到户是社会主义农业经济的组成部分。
5、1983年1月，第二个中共中央1号文件《当前农村经济政策若干问题》出台，该文件对家庭联产承包责任制作出了高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。
6、1984年1月1日，中共中央发出第三个1号文件《关于1984 年农村工作的通知》，主要强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变；对农民向土地的投资应予合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地等。
改革开放以来中国农村土地制度的演变
改革开放以来中国农村土地制度的演变[摘要]改革开放的三十年,也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。
本文解读了家庭联产承包责任制出台的背景,全面介绍了家庭联产承包责任制的历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合我国现阶段农村实际的土地制度。
其经验主要有: 土地制度的改革,必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益; 必须尊重农民的创造性选择; 必须循序渐进,建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。
[关键词]农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验2008年是中国改革开放三十周年，这三十年，也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。
三十年来，中国农村土地制度的成功转型---家庭联产承包责任制的实施，发挥了巨大的制度效应，它极大的解放了农村生产力，彰显了中国农民的创造力，可以说，中国农民创造了世界的奇迹：用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。
一、家庭联产承包责任制出台的历史背景改革开放前，我国农村实行的是人民公社的“三级所有，队为基础”的土地的集体所有制，它是伴随着上世纪50年代后期农业合作化运动和“大跃进运动”而诞生的,这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的，在当时生产力水平有限的国情下，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。
其在实施的20年间, 确实比那种“个体的、分散的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，为国家完成工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略的历史过程中做出的不可磨灭的贡献。
1978年国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累已经完成,人民公社制已完成了其应有的历史使命,其弊端也日益暴露。
人民公社制本质上是高度集中的“政社合一”体制，由于受到“左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以“一大二公”为特点的人民公社，实行统一核算、统一分配、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。
中国改革开放中的土地制度变革
中国改革开放中的土地制度变革自改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化。
其中，土地制度变革是一个至关重要的话题。
通过改革，中国不仅提高了农村居民的生活水平，还推动了整个国家经济的发展。
农村土地改革改革开放以前，中国农村实行的是土地集体所有制。
这意味着，土地属于村集体，农民只能通过土改等政策来取得土地使用权。
而改革后，中国开始探索家庭承包经营制度，这意味着土地可以被家庭长期经营，可以自由流转，而且有相应的权益保障。
这个制度的出现，使得农民拥有了更多的自主权和参与度，也让他们有了更多的动力去努力经营农田。
同时，由于土地流转，大批流动人口可以到城市找到工作，这又为城市的发展提供了劳动力支持。
农户家庭承包经营制度在家庭承包经营制度中，每户农户可以租借或承包一块土地，在经过居委会或乡镇政府的批准后，长期使用，即为“家庭承包经营制度”。
农民通过承包经营自己的土地，可以自己经营农田，不再受到集体经济的限制。
同时，合理规划，合理利用土地，可以获得更高的经济效益。
此外，承包经营制度还为农民提供了更多的自主权，例如自己能够根据市场情况自主确定所种植的作物、使用哪种农药、施肥时间等。
这样的好处既可以提高农民收入，也可以带动全国经济的发展。
农村土地流转随着农民生活水平的提高，越来越多的农民去城市打工。
这样，他们可能不再需要过多的土地，但是还要承担地租、种植等费用。
因此，土地利用率并不高，而且很多地块还无法提供给其他需要土地的人。
解决这个问题的方法就是土地流转。
土地流转是指农户或承包方通过法定程序，将自己的土地或者经营权全部或者部分转让给其他社会个人或单位的行为。
土地流转有很多好处。
农民把不需要的土地流转给别人，可以获得收益，提高自身经济收益，同时还可以让那些需要土地的人获得更多的机会。
而农民可以流转自己的土地，也可以以种肥租地、土地承包等方式参与土地流转活动，提高其收入。
在这样的情况下，区域的经济发展和精细化管理能够更快、更佳。
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第4章 改革开放以来中国农村土地制度变迁及效果评价①新中国在强烈的生存危机中进行着现代化，中国人不得不进行一次史无前例的高度中央集权下的自我剥夺。
国家在高度集中的体制下，以统购统销保证工农业产品价格剪刀差的落实，但在为工业化积累资金的过程中却严重抑制了农业的发展。
人民公社体制使农民完全丧失土地产权和“退出权”，生产积极性被严重挫伤。
在独立的比较完整的现代工业体系、国民经济体系、工业化资本原始积累初步完成及农民强烈要求变革的背景下，中国农业生产的组织和经营方式开始出现了变革，农村土地制度在变革的过程中表现出阶段性的特征。
本章就改革开放以来中国农村土地政策变迁和内部机理进行分析，以理清其演变的基本脉络和规律，进而探寻中国农村政策未来变革的基本取向。
根据中国农地制度在不同历史时期的主要宗旨和特征，本章将农村土地制度变革的内容划分为农业生产用地制度变革、农村宅基地制度变革和征地制度变革三部分。
第1节 改革开放以来中国农业生产用地政策变迁一、1978-1983年: 家庭联产承包责任制度的逐步确立（一）政策出台背景从20世纪50年代中期到70年代末期，中国农业集体经济组织劳动计量和报酬分配的基本制度是工分制，即劳动计工分，按工分分配。
最初工分是按照社员的劳动能力制定的，但这种“死分死计”只是反映了一个人的潜在劳动能力，不能反映人们在农业生产过程中的实际劳动付出。
后来，为了解决出工不出力的问题，又在制定基本工分的基础上，实行群众评议。
但由于“活评”缺乏客观科学的尺度，农民群众碍于亲戚邻里关系拉不下情面，群众评议往往流于形式。
在管理实践中，广大基层干部和社员群众创造了“定额包工”的办法。
这种办法有利于减少出工不出力的现象，但它自身也存在着在执行中难以长期坚持下去，或者流于形式，以及只①本章执笔人：孔祥智、徐珍源。
讲速度，不顾质量等问题（苏少之、张继久，1998）。
这种经营体制造成了如下结果：一是无法支付存在于生产队生产中高昂的监督与计量成本，以致偷懒、“搭便车”等机会主义行为盛行。
二是产权弱化导致排他性极差，从而失去对生产性努力的激励。
三是人民公社对人力资源所有权的控制，农民失去了选择经济组织的自由，社员丧失了退社的自由权力，最终造成了农业的停滞和农民生活的困苦。
1978年以来，中国首先出现了以农村土地产权重构为核心的经济体制改革，农村土地制度开始了从单纯集体向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。
在制度变革过程中，率先做出的是安徽省凤阳县梨园公社小岗村的18户农民。
1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会，拉开了农村经营体制改革的序幕。
此后，家庭经营体制在全国基本按照先贫困山区和边远山区、再平原地区和经济相对发达地区的顺序全面展开。
对农民自发包产到户的家庭经营体制，从1978年至1983年底，中央经历了由不允许、例外允许和小范围允许到全面推广的过程（丁关良，2006）。
到1983 年底，全国实行包产到户的农户达1.75亿户，实行了包产到户的农户已占农户总数的94.5%①。
（二）政策变迁路径1、政策不允许承包到户（1979年2月以前）1978年3月，《中华人民共和国宪法》（第三部宪法）第七条规定：“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。
”1978年11月，安徽凤阳县小岗村18名村民自发尝试实行的承包经营方式，成为中国农村改革的发端，这也是当时农民强烈要求经营制度变革的强烈体现。
在这一诱导性制度变迁及思想转变的情况下，1978年12月，中共十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，提出建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式，但同时指出不允许“包产到户”和“分田单干”。
《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》这两个文件在中共十一届三中全会通过后发到各省、市、自治区讨论和试行。
第一个文件在中共十一届四中全会正式通过后公布实行。
第二个文件①肖冬连：《1978～1984年中国经济体制改革思路的演进——决策与实施》，载《中国史研究》，2004（9），第67页。
由于考虑到人民公社制度可能需要改变，没有提交十一届四中全会讨论。
这一时期的改革的特点是政府不允许“包产到户”和“分田单干”，但对人民公社的缺陷有了正确的认识，提出了建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式。
2、承包到户被例外允许（1979年3月-1980年2月）1979年3月，国家农委党组在《关于农村工作问题座谈会纪要》中明确指出：“搞包产到户，分田单干的地方，要积极引导农民重新组织起来，但深山、偏僻地区的独门独户，实行包产到户，应当许可。
” 1979年9月，十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将十一届三中全会草案中的“不许包产到户”和“不许分田单干”的规定改为“不许分田单干”。
深山、偏僻地区的独门独户，实行包产到户，应当许可，表明承包到户被例外允许。
3、承包到户小范围允许（1980年3月-1981年11月）1980年3月，国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中指出：“至于极少数集体经营长期办得很不好、群众生活困难的，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极开导他们努力保持，并逐步增加统一经营的因素，不要硬性扭转，与群众对立……。
”1980年5月31日，邓小平在同中央负责工作人员讲话时，肯定了安徽农村改革，指出一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。
1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中重申了国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中的意见，提出“建立多种形式的生产责任制，总起来可分为两类：一类是小段包工，定额计酬；一类是包工包产，联产计酬。
” 对安徽农村改革的肯定，表明承包到户已在小范围内得到允许。
4、承包到户的全面推广、政策法律不允许土地流转（1982年1月-1983年底）1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》（1982年一号文件），并指出：“包括包产到户、包干到户在内的各种生产责任制，只要群众不要求改变，就不要动；目前的各种生产责任制，都是社会主义集体经济的责任制。
社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。
”1982年，《中国人民共和国宪法》（第四部宪法）明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；农民有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。
同时规定，任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。
”1983年，中共中央在《当前农村经济中的若干问题》（1983年一号文件）提出：“人民公社的体制要从两方面进行改革，一是实行生产责任制，特别是联产承包制；二是实行政社分设。
稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务。
在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。
它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。
”中共中央在1982年和1983年的“中央一号文件”中提出，要实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。
自此，对包产到户、包干到户的肯定，使家庭承包经营在全国得到迅速推广，持续了20多年的“统一经营、集中劳动”的土地制度和农业生产经营方式成为历史。
土地制度随之进行了重大改革，实行了“两权分离”的农地制度，即土地的所有权归村集体所有、农户通过承包获得使用权。
此后，“队为基础、三级所有” 的人民公社于1983年在全国各地陆续解体（徐琴，2007）；但这一阶段社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让。
这一阶段的政策演变路径如表4-1所示。
表4-1 1978-1983年关于农地的主要政策时间 名称 主要内容1978年3月5日 中华人民共和国宪法（第三部宪法） 农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济，一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，而以生产队为基本核算单位。
生产大队在条件成熟的时候，可以向大队为基本核算单位过渡。
1978年12月18日 农村人民公社工作条例（试行草案）不允许包产到户，不许分田单干。
1979年3月9日 关于农村工作问题座谈会纪要 搞包产到户，分田单干的地方，要积极引导农民重新组织起来，但深山、偏僻地区的独门独户，实行包产到户，应当许可。
社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废。
1979年9月28日 中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（中发〔1979〕91号）提出建立严格的生产责任制，但同时提出不允许“分田单干”，也不要“包产到户”。
1980年3月6日 全国农村人民公社经营管理会议纪要 极少数集体经营长期办得很不好、群众生活困难的，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产。
1980年9月27日 关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题（中发〔1980〕）75号）建立多种形式的生产责任制，总起来可分为两类：一类是小段包工，定额计酬；一类是包工包产，联产计酬。
1982年1月1日 全国农村工作会议纪要（中发〔1982〕1号） 包括包产到户、包干到户在内的各种生产责任制，只要群众不要求改变，就不要动；目前的各种生产责任制，都是社会主义集体经济的责任制。
1982年12月4日 中华人民共和国宪法（第四部宪法）农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。
任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。
1983年1月2日 当前农村经济中的若干问题（中发〔1983〕1号） 分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。
它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。
（三）政策效果评价以家庭承包为核心的农村第一步改革，改变了中国农村经济多年停滞的局面，使农业生产得到迅速发展（见表4-2）。
表4-2 中国改革开放前后两个阶段农业生产发展情况比较农业产值增长（%） 粮食产量增长（亿斤）人均粮食产量 时期总增长 年均增长 总增长 年均增长 总增长（斤）年均增长（%）1950-1952 48.4 14.4 1014.7 338.2 158 52.71953-1956 20.5 4.8 576.6 144.2 46 11.51957-1978 90.6 3 2240.4 102.8 17 0.81979-1984 71.4 9.7 2050 341.8 154 25.7 资料来源：苏少之，张继久：《对指导五十年代农业集体化一个理论反思》，载《中共党史研究》，1998（3），第53页。