宅基地使用权制度研究

宅基地使用权制度研究在我国的土地制度史上，宅基地有着独特的地位和悠久的历史。

有的学者认为在古代就存在这一制度，如井田制时代的“五亩之宅"、秦汉以功劳行田宅中的“宅’’、均田制中的“园宅地”，（中国社会科学院简帛研究中心编：张家山汉简<二年律令)研究文集》，广西师范大学出版社2007年版，第180页），均有宅基地的含义，当然古代的宅基地和现代的宅基地在制度设立的背景和价值选择上肯定大不相同。

古代分封制是建立在土地私有和维护特权阶级的利益之上，而现代的宅基地制度却是建立在土地公有制之上，用以解决占中国人口大多数的农民的居住问题。

宅基地制度是一项极富中国特色的土地资源配置制度，中国的社会主义制度决定了对土地实行国家和集体公有制，中国地少人多、农民入口庞大的国情决定了政府对土地资源集中配置的慎重策略。

一、宅基地使用权的含义和特征宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利。

2007年颁布的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第152条对此作出了规定：“宅基地使用权入依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

”我国法律对于宅基地使用权制度的规定相当简单，除了《物权法》以外，大多数情况是由行政法规和相关的政策规定来调整。

《土地管理法》对其进行的简单规定，只是基于审批和管理的目的，对宅基地使用权的具体的权利内容却没有涉及。

根据这些简要的条文仍然可见其独特的法律特征：(1)权利主体的身份性。

宅基地使用权的主体是农村集体经济组织成员，法律上对其身份有严格限制，且必须是本集体经济组织成员。

即本集体经济组织成员从本集体原始取得宅基地使用权。

(2)权利客体的特定性。

宅基地使用权的客体乃是集体所有的土地，由于土地资源的有限性和我国的土地资源配置制度决定了每个集体拥有一定数量的土地，而法律也规定了集体成员以户一为单位，每户只可申请一处宅基地。

(3)原始取得的无偿性。

宅基地使用权的原始取得是无偿的。

村民只需按法律规定向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准即可。

(4)权利行使的永久性。

根据我国目前法律法规的规定，农村集体经济组织成员建造自用住宅所需宅基地由其所属的农村集体经济组织分配，但没有明确规定农村宅基地使用权的期限。

当该成员死亡后，法律规定其房屋可以继承，根据目前民间普便采用的“地随房走"的原则，则宅基地使用权也可以继承，这样农村宅基地使用权实际上成为一种没有期限限制的用益物权。

(5)用途的限制性。

农村宅基地使用权是为了解决农村集体经济组织成员的居住问题而设，具有社会保障性。

我国《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设"，这条规定明确地限制了宅基地的用途。

(6)流转的限制性。

对于宅基地使用权的流转，《物权法》采取的态度是保留的，即“适用土地管理法等法律和国家有关规定”，而《土地管理法》的表述为“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，该条款没有正面规定宅基地使用权的流转，只是从行政管理的角度规定了农民住宅的转让。

对流转的限制性规定还可见2004年10月的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。

”以及2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》中的规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

”二、宅基地使用权的法律性质关于宅基地使用权的性质法学界有诸多讨论。

有的学者认为宅基地使用权应属于用益物权中的地上权。

“整个土地使用权(包括宅基地用权)应定性为地上权。

地上权是因建筑物或其它工作物而使用国家或集体所有土地的权利。

”【钱明星著：《物权法原理》，北京大学出版社1994年版，第293页。

】“地上权在我国是客观存在的，目前只是以土地使用权一词代替，包括我国现行法规定的土地使用权、宅基地使用权。

"【崔建远主编：《我国物权立法难点问题研究》，清华大学出版社2005年版，第110页。

】有的学者认为我国的宅基使用权制度更接近现代民法中的用益权制度，在设立的目的、本质属性以及规则特征方面与我国的宅基地使用权制度有天然的共性。

然而笔者还是赞同国内法学界的通说，认为农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式。

在上述传统用益物权的类型中，地上权和人役权与宅基地使用权联系最为紧密。

在我国土地公有制制度下，国有土地使用权和集体土地使用权有很大区别。

下面从宅基地使用权与上述相关权利的比较中研究宅基地使用权的性质。

（一）农村宅基地使用权与地上权的比较地上权的概念起源于罗马法，罗马法按照“地上物属于土地”的“附合原则”，一切附加和进入土地的物都归土地所有人所有，根据此原则，他人在承租的土地上建筑房屋，当承租关系结束时，房屋将归土地所有权人所有。

但附合原则的适用对建房人极为不利，给社会带来极大的不便，不利于社会经济的发展。

为了调剂土地的“有”与“用”的关系，保护建筑人的利益，罗马法逐渐变通附合原则。

起初，罗马法规定，对于在国有土地上建筑房屋的人，只要他支付一定的租金，就可阻止附合原则的运用。

但是当房屋受到第三人的侵害时，房屋建筑者要请求土地所有权人流转其对该第三人的诉权，为了适应社会经济生活的需要，加强对承租人的保护大法官法规定承租人取得出租人的同意在其土地上建房，只要支付地租即可使用房屋并且期限很长，承租人对其建筑物享有使用的权利，不适用附合的原则而直接受物权的保护，赋予了土地使用人几乎与所有人平等的权利，从而形成了地上权，后来欧洲各国继承罗马法的思想，在民法或判例法上承认地上权，我国也曾引进过地上权，清末的‘大清民律草案》中规定“地上权得因在他人土地上有工作物或植物而使用其土地”。

我国目前的宅基地使用权和地上权极为相似，都是在他人土地上进行建筑的权利，都对地上建筑物享有所有权，但笔者通过研究、比较，认为我国的宅基地使用权在许多方面明显区别于地上权，主要体现如下：l、地上权是法律对“地上物属于土地”的附合原则的变通，为保护土地使用人的利益而设计的，而我国土地公有制，对宅基地上的房屋实行“谁投资谁所有”的原则，对房屋所有权给予了充分的保护，根本不存在“地上物属于土地”的附合原则，更不存在对此原则的变通。

2、我国宅基地使用权具有身份性，享有宅基地使用权的主体只能是集体组织成员，使用主体范围具有身份限制，而地上权的权利主体在理论上并没有限制。

3、我国的宅基地使用权一般是无偿获得的，而地上权的行使是需要付出对价的。

4，我国宅基地使用权一般不可单独流转和继承，对地上房屋具有附属性，但地上权是一种独立的财产权，区别于其他用益物权的根本特征就在于可流转、可继承，能够独立处分。

5、宅基地使用权权利存在于农村集体组织和集体组织成员，是集体组织成员基于农村集体成员的身份而享有的福利，一般没有期限的限制，地上权是基于契约行为，其设定具有期限，期满权利消灭。

综上，我国的宅基地使用权是我国农村土地制度改革和发展的产物，不是在引进、消化、改造大陆法上的地上权制度而设计的，两种权利制度设计渊源相互区别，存在诸多不同特点，没有必要完全仿照大陆法上的地上权制度，更没有必要以地上权取代宅基地使用权。

在我国的土地制度下，宅基地使用权是用益物权的另一独立的表现形式。

（二）农村宅基地使用权与人役权的比较人役权也产生于罗马法，是为解决特定人的生活和养老问题而由所有人在不转移所有权的前提下，授予权利人在一定期限内对特定物(主要是不动产)进行使用、收益的权利。

人役权具有以下特征：1、人役权是为特定人的利益而设定的，和宅基地使用权的身份性相似，与权利人的身份密切相关，不可让与；2、人役权不是基于所有权人利益设定的，一般具有无偿性，和宅基地使用权的社会福利性上类同；3、人役权期限较长，与其他用益物权不同，人役权最长以权利人的生命为限回，这点和宅基地使用权的无期限性也极为相似。

由于以上特点的相似性使得两项用益物权具有可比性。

但是综合全面比较两项权利的区别还是较大的，体现在：1、主体不同，人役权的受益人特定，只是和所有人有特定关系的，在罗马法中主要指那些因身份资格的限制而不能取得遗产继承权的人，如无夫权婚姻中的妻子、未婚儿女和解放的奴隶等；宅基地使用权人的身份性是基于农村集体组织成员的身份，是社会对农民的一种福利。

2、取得方式不同，人役权主要是原所有权人对家产或遗产处分过程中通过遗嘱方式设立的；而宅基地使用权是由集体组织作为所有人按照法律规定划拨给集体组织成员使用的，一般通过国家发证方式进行确认。

3、期限性不同，人役权的期限较长，最长以权利人的生命为限；宅基地的使用权期限法律没有规定，期限较长，最长以权利人的生命和地上房屋的存续期限二者中最长者的期限为限。

4、权利内容不同，人役权主要包括用益权、使用权、居住权三种类型，不同类型的人役权的权利内容不同，用益权权能最多，包括使用、收益权；使用权只对物进行使用；居住权是使用的一种方式，是使用权的特例。

宅基地使用权的权利内容对所有宅基地使用权主体都是相同的，包括占有、使用、收益、处分权能。

通过比较可知虽然人役权和宅基地使用权表面上存在很多相似处，但具体内容并不一样，不能简单通过人役权理论来完善我国的宅基地使用权制度。

3、农村宅基地使用权与国有土地使用权的比较在我国土地公有制度下，土地使用权从土地所有权中分离出来，其使用不再是使用权能意义上的“使用”，而是包含四种权能，成为与所有权并列的一种财产权，我国的土地有全民所有制和集体所有制两种形式，相对应使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权，集体土地使用权又根据农地和建设用地的用途不同分为农村土地承包经营权和宅基地使用权，正如王利明教授提出用益物权包括土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、典权和空间利用权，前三种用益物权的表现形式即是我国的土地使用权。

现阶段宅基地使用权是受限制的土地使用权，国有土地使用权相对于宅基地使用权是一种完整的土地使用权，一般土地使用权仅指国有土地使用权。

我国的宅基地使用权和国有土地使用权虽同属于土地使用权，但二者差异很大：1、使用主体方面，宅基地使用权的主体只能是集体组织成员，根据行政法规及规章，城镇居民不可以申请或受让宅基地使用权，而国有土地的使用权使用主体则无限制；2、取得方式不同，国有土地使用权实行土地使用权出让、流转制度，而宅基地使用权实行集体分配制度；3、使用期限不同，宅基地使用权没有期限的限制，而国有土地使用权法律明文规定了使用期限；4、使用主体的权利内容不同，国有土地使用权人在使用期限内可以自由处分其土地使用权，对国有土地使用权进行单独流转、抵押、出租、继承等行为。