试论行政公益诉讼原告资格
试论行政公益诉讼的原告资格
、
国是否应将行政公益诉 讼的原告范围进一步发展推进 呢？答案 是肯
定的。
（ ） 二 赋予公 民提起行政公 益诉讼 的资格有 宪法上 的依据 正如笔者之前所 提到的， 我国《 光法》 第四十 一条规 定： 中华 人民 共和国公民对任何国家机关和国家机关工作人员违法 失职行为 ， 有提 出批评、 建议、 中诉、 控告和检举 的权利 ， 不得捏造 或者 歪 曲事实进 但 在行诬告陷害。这里的“ 有关机关” 当然指 的是人 民法院。这条规定 无疑为行政公益诉讼提供 了宪法依据 ， 同时也赋予了我围公民原告资
格 。 ” 新的司法解释只是将原告资格的范 围进展到第二个阶段 ， 但并没 有 达 到 与 第 三 阶 段 行政 公益 诉 讼相 符 合 的原 告 资格 范 围 。 那 么在 我
中图分 类号 ： ２ Ｄ９５
谁 有 权 提 起 行政 公 益 诉 讼 ， 这在 法 学理 论 界 一 直 争 论 不 休 。 然 虽 对“ 取消对 原告主体资格不合理的限制” 己达成一致。 但对于具体哪些 机 关 有 权 提起 行 政 公 益 讼 ， 学者 们 大致 有 以下 三 种 分 歧 意 见 ： 观点一： 认为人民检察院是提 起行政 公益诉讼的唯一主体。０ 观 点 二 ： 为 应 当只 允 许 检 察 机 关 和 相 关 的 公 益 性组 织 提 起 。 认 ０ 观 点 三 认 为 任 何 组 织 和 个人 都 可 以 向法 院提 起 。 ０ 检 察 院 可见， 各家对检察院的原告资格 没有异议 ， 这也是 由检察院 自身 的 性 质 所 决 定 的 。首 先 ， 我 国 。 察 机 关始 终作 为 法 律 监 督 机 关 而 在 检 存在， 代表着国家的利益。 我国宪法第十三 条明确规 定：人 民检察院 “ 依照法律规定独立行使检察权， 不受行政机关、 社会 、 团体和个人的干 涉 ” 我 国检 察 机 关 独 立 的 检 察 权 ， 定 程 度上 排 斥 行 政 干 预 ， 利 于 。 一 有 法院独立裁判， 依法作出公正的裁决。因此 ， 检察 院应 当当仁不让地 成 为 行 政 公 益 诉 讼 的 原 告 。 其 次 ， 检 察机 关 作 为原 告相 对 于 公 民和 社会团体有较大的优势。由于行政 公益诉讼 具有复杂性 、 广泛性， 它 需 要 专 业 的 知 识 和 技 巧 ， 讼 费 用 和 诉 讼 成本 也相 应 较 大 ， 之 公 民 诉 加 和社会团体不具有检察机关的调查权， 有可 能败诉 。 很 而检察机关有 充足的人员配置 ， 可以采取调查取证手段 ， 因此， 以更好地与被诉行 可 政 机 关 抗 衡 ， 证 行 政 公 益 诉 讼 的 顺利 进 行 。第 三 ， 几 年 全 国检 察 保 近 机关在保护公共利益方面的探索和实践也取得了 良好 的社会效果 。 鉴于 以上三点 ， 笔者认为应当借鉴国外有益的经验 ， 再结合我 国的实 际情况 ， 在立法上 明确确立检察机关作为行政 公益诉讼 的原告资格， 充分发挥我国检察机关的作用。 但如果只赋予检察院原告资格还远远 不够。原因在于 目前检察 机关的人、 、 财 物都受制于地方政府， 非独立的体制导致 了其于地方党 委、 人大 以及行政机关有着千丝万缕的联系， 这种 体制上 的弊端很容 易使他们不敢维护公共利益 ， 反而成为地方保护主义的工具 。所 以， 仅赋予检察院原 告资格是远远不够的， 因此 ， 笔者不同意第一种观点 。
构建我国行政公益诉讼原告资格的思考
一
行 政 诉 讼 中 的 原 告 资 格 就 是 指 在 行 政 诉 讼 中 ，谁 可 以 以 自 己的 名 义 提 起 行 政 诉讼 ，谁 有 权 提 起 行 政 公 益 诉 讼 呢 ？
根据传统的诉权理 论 ，原告必 须是认为 具体 行政 行为侵 犯 自己的利益 ，而现代 的诉权理 论 已经开 始重 视程 序法意 义
的公 共 财 产受 到 侵 害 时 ，国 家 有 义 务 保 护信 托 的 财 产 的 利 益 ，于是 国 民 又 把 这 种 保 护 财 产 的 权 利 也 信 托 给 国 家 ， 而 国家 又 是 一 个 抽 象 的 、 由多 个 机 关 组 成 的 集 合 体 ，不 便 亲
中图分 类号 ：Ｄ １ ． 文 献标识 码 ：Ａ ９ ５４ 文章编 号 ：１ ７ —９ ０ （０ ９ １ ０ １ ３ ６ ３ ５ ７ ２ ０ ）０ —０ ３ —０
自起 诉 ，于 是 又 将 诉 权 分 配 给 检 察 机 关 和 其 他 组 织 。 使 得
近 几 年 来 ，随 着 行 政 法 学 研 究 的 不 断 深 入 ，以 及 现 实
生活 中公 益 诉 讼 案 件 时 有 发 生 ，行 政 公 益 诉 讼 已 成 为 我 国 行 政 法 学 界 和 司 法 界 关 注 的热 点 之 一 。行 政 公 益 诉 讼 作 为
一
原 告 资 格有 扩 张 的 趋 势 。 “ 果 复 审 诉 讼 保 护 的 是 公 共 权 如 利 ，那 么作 为公 共 代 表 的 立 法 机 关 就 可 以 根 据 它 的 意 思 把 保 护 公 共 利 益 的 任 务 委 托 给 别 人 ，如 果 立 法 机 关 认 为 不 适 合 ，它 可 以把 任 务 委 托 给 政 府 官 员 ，例 如 司 法 部 长 ， 甚 至 可 以委 托 给私 方 当事 人 ” ，如 上 文 所述 ，两 大 法 系 关 于提 起 行政 公 益 诉 讼 的 主 体 范 围 并 不 相 同 ，但 范 围 都 很 广 泛 。 在
论行政公益诉讼原告的多元化
多元化的主体资格模式，即自然人、社会组织以及检察机关均为行政 公益诉讼的适格原告。正如施瓦茨所言：法律就是朝着允许全体公民 起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展 。赋予普通公民行政 公益诉讼原告资格，其最大的优点在于能在最大的范围内迅速、及时 地发现侵害公共利益的违法行政行为，并启动诉讼程序予以监督。赋 予社会组织行政公益诉讼的原告资格，除了具有公民提起公益诉讼的 优点外，其最大的优点在于可以避免公民个人提起行政公益诉讼时的 因诉讼费用和受到的压力等高昂成本，从而发挥社会组织在维护公共 利益方面的优势。而检察机关，作为一类权力机关，赋予其起诉资格 的最大优势在于，检察机关能以其国家机关的身份在诉讼过程中与被 诉之行政机关相抗衡。
行政公益诉讼的外部因素及不足
行政公益诉讼的外部因素及不足(一)行政侵害社会公益的可诉性问题从法律规定看,我国三大诉讼法都不约而同的忽略了公益诉讼的存在,关闭了对公共利益的救济之门。
虽然20XX年8月31日通过并于20XX年1月1日起施行《民事诉讼法修正案》③第9条建立了我国的“民事公益诉讼制度”④。
但是对公益的诉讼救济仅有民事公益诉讼制度是不全面的,还应当同步建立行政公益诉讼和刑事公益诉讼⑤。
而且该修正案在民事公益诉讼主体规定上只承认了“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”⑥,普通民众被排除在民事公益诉讼主体之外。
这不能不说是一种立法上的遗憾。
与民事公益诉讼制度一样,提起行政公益诉讼必须解决“行政侵害公益行为”⑦的可诉性问题。
这是解决行政公益诉讼的大前提。
而现实是:一方面行政侵害公益现象不断出现,损害后果越来越严重,另一方面虽然我国宪法赋予公民民主监督权并赋予检察机关法律监督权,但是宪法规定大多比较原则、抽象,不具可操作性,《行政诉讼法》也没有明确规定行政公益诉讼制度,最终导致普通民众、社会公益团体甚至检察机关面对行政侵害公益的行为往往诉讼于法无据、告状无门。
这些宪法性权力因缺乏部门法的具体制度支撑而无法落实。
因此,行政侵害公益行为在程序法层面不具有可诉性成为行政公益诉讼“入门”难最直接的制度性障碍。
(二)行政公益诉讼受案范围问题所谓受案范围问题是指在解决了行政公益诉讼的“入门”问题即损害社会公益之主体及其行为具有可诉性之后哪些纠纷属于法院管辖,哪些纠纷不属于法院管辖。
因此,受案范围问题的实质是对司法复审行政行为范围的一种限制,它是通过法律手段来设定司法权事务的权力范围。
我国行政诉讼的范围问题,在现行《行政诉讼法》上不仅有概括式规定①,而且作了正面列举式规定,共列举了8种具体行政行为具有行政诉讼法上的可诉性;第12条对法院不受理案件范围即不可诉行政行为作了反面排除性列举式规定。
除此之外,最高法院的“行政诉讼法司法解释”第1条又增加规定了5种不属于行政诉讼受案范围的行为。
试论环境公益诉讼中的原告资格问题
南昌航空大学学士学位论文试论环境公益诉讼中的原告资格问题引言环境问题已经成为全球性热议的话题，环境公益诉讼是保护环境的一个有力途径。
近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索，贵州、江苏、云南等省相继设立环保法庭，初步建立了环境司法审判机制，但是在实践中也暴露出一些问题。
我国尚未建立环境公益诉讼，至于哪些主体可以提起环境公益诉讼也没有法律的明文规定，许多学者在这方面做了深入的研究。
当前比较普遍的观点认为应该赋予公民个人、环境保护团体、环境保护行政主管部门以及国家公诉机关（主要是检察院）以原告资格，但是对于这些起诉主体谁是主要的起诉主体，起诉先后顺序等问题，却没有统一结论。
我国目前仍缺乏一个系统而完善的环境公益诉讼制度，尤其是如何明确环境公益诉讼中的原告主体，这是一个亟待解决的核心问题。
1环境公益诉讼的概述1.1环境公益诉讼的概念公益诉讼，顾名思义，就是指“以个人、组织或者机关为被告，以损害国家、社会或者不特定多数人的利益(公益)的行为为对象，以制止损害公益行为并追究公益加害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动”。
环境公益诉讼的特征有三：一是诉讼主体资格的广泛性。
与传统的诉讼模式不同，其原告并不是限定在自身的人身、财产或者其他利益受到了直接侵害的人，其不仅包括国家机关，还包括相关的组织和个人；二是环境公益诉讼具有公益性的目的，环境公益诉讼诉讼主体资格的宽泛性决定了与案件无利害关系的主体有权向法院提起诉讼，在此类案件中，无利害关系人发起诉讼并非是为维护自身利益。
而是整个社会的公共利益；三是环境公益诉讼对环境污染和破坏具有预防性，环境公益诉讼的提起不以发生实质性的环境损害为前提，只要有违法行为即可提起诉讼，将损害行为消灭于萌芽中。
且其不像其他诉讼那样要求赔偿损失、恢复原状或者确认权利，更主要的是对那些可能造成环境损害的行为予以及时制止，并采取有效的措施防止不良结果的发生和扩大①。
①别涛.环境公益诉讼法[M].北京:法律出版社,2007.1.2环境公益诉讼的国内外现状在美国，关于环境公益诉讼原告资格的确定，是其《清洁空气法》最早规定的，该法规定：不管有无利害关系，任何人均可提起公益诉讼①。
浅论行政公益诉讼原告主体资格
的不确定所决定 ” ｍ 法学界对 于公共 利益 的定义 尚未有确定之通说 ． 笔者认为 ． 厘清 公益的概念要 把握公共利 益基本要素 ． 一方面要考 虑 公共利益的公共性 ， 另一方面要考虑其利益的重要性。 同时 ， 公共利益 应 当通过正 当程序在个案中得以确认和实现 ．包括正 当的行政 程序 、
司法审判程序等 公益诉讼制度起源于古罗马 ． 古罗马法学家把 为保护 私人权益 以 私人资格发生 的诉讼称作“ 私益诉讼” ： 而 以保护公共利益 为 目的的诉 讼． 则称为 “ 公益诉讼 ” 。当时人们认为公益诉讼乃保 护社会 公共利益 的诉讼 ． 除法律有特别规定者外 ． 凡市 民均可提起 。 ｍ 可见 ， 在公益诉讼 出现伊始就确定 了其 与私益诉讼在概念上根本 区别 ， 也明确 了它是 由 不特 定的合法主体通 过法律授权 ． 对侵犯 国家利 益 、 社会公 共利益或 不特 定的他人利益 的行 为 ． 向法 院提起诉讼 ． 由法院依法裁 决的法律
１ ． 行 政 公 益 诉 讼 的 概 念 及 其 基本 特征
从法学界的普遍 观点来看 ． 行 政公 益诉讼 是指“ 公 民为维护公益 ． 就与 自己权利及法律上无直 接利害关 系的事 项 ． 对行政机关及其工 作 人员的违法作为或不作为所 提起 的诉讼 。 ” 那什么是公益？ 从 字面上 理 解． 公益就是指“ 公共利益” 。“ 但是 到底什 么是公 共利益 ， 却没有 哪个 国家的法律有明确的规定 这是 由公共利益 内容的不确定 和受益对象
诉 同时 ． 虽然法 院在受理此种诉讼 时要求起诉者表 明他 的诉 的利益 ． 但这种利益可 以是 非常间接 的 ． 法院对这种行 政越权之诉 的“ 诉 的利 进入 ２ Ｏ 世纪． 随着资本主义从 自由资本 主义阶段向垄断资本 主 益” 的理解上 同样采取 了宽泛 的立场态度， 不 仅包括物质性利 益， 也 义阶段发展 ． 现代 政府的管理 范围不断扩大 ． 行 政权力也 随之 习益膨 包括精神性利益， 例如宗教尊严， 集体 荣誉等等 。 胀． 有关社会公共利益被侵害的行 为也接连 出现 ， 如环境保护 、 公共设 ４ ． 在我 国构建 多元化的行政公益诉讼制度 施建设 、 消费者权益保 护等。以 １ ８ ９ ０ 年美 国国会通过《 谢尔曼反托 拉 我国 尚未建立完整的公益诉讼 制度来 维护社会公共利益 。 与制度 斯法案》 为标志的现代公 益诉讼 正是在这种公 害问题 日益 凸显 的情 况 较为完备 国家相 比 ， 我 国在法 律思想 、 价值取 向 、 起诉条 件 、 司法救济 应运而生。 随后美国通过的《 克莱顿法》 、 《 反欺诈政府法》 以及判例 ， 将 手段等方面都存在较大的差距。 检察机关 、 社会组织 、 公民个人等都纳入公 益诉讼 的原告范畴 ， 使 公益 进行行 政公益诉讼 就 目前 的司法 实践 来看是一 个相 当艰难 的过 诉讼原告主体范围逐渐扩大 。 程． 主要 原因是一方 面行 政主体在社会 地位 、 资源 占有等方面 占有绝 随着行 政公益诉讼 的不断发展 ． 其基本特征 已逐 步明确 ， 主要表 对优势 ： 另一个方面从 现有行政法律法 规中找不 到具 体的指导 、 操 作 现为原告资格 的广泛性 、 原告处分权的局限性 、 诉讼 目的的公 益性 、 判 性条款 这直接导致 了原告方 因为 “ 无利害关系 ” 无法开始诉讼程序或 决结果 的涉众性和诉讼影响的前瞻性。 者 即便开始 了诉讼程序但最终也会以败诉而告终。 ２ ， 行 政 公 益 诉 讼 的理 论 基 础 元化 模式 、 二 元化模式 、 三元 启动模式是理论 界针对行政公 益 人 民主权理论 、 诉 的利益扩展理论和诉讼信托理论是 行政公益诉 诉讼原告 资格 的三种主流观点 。 一元化模式 ， 主体仅为检察机关 ； 二元 讼 的三 大理论基础 人 民主权理论最早 由卢梭提 出． 其 主要含义是指 化模式将公益诉讼 的起诉权扩展到其他 国家机关 、社会公 益组织 ： 三 把公益诉讼原告 主体进一步扩展到 了 自然人 。三种观点 政府 由人 民选举产生 ． 受人 民委托行 使权力 ． 人 民虽然不直接行 使权 元启动模式 ． 力． 但 国家一切权力归人 民所有 。 政府必须按照人 民的意志行使权力 ， 都借 鉴了国外的不同做法 ， 但都存在不足 。笔者认 为应该建立将检察 社会 团体 和个 人相结合 的多元化行政诉讼 主体资格制 度 ． 而不 否则人 民可 以通过各种方式来启动救济 Ｉ 、 ‘ ‘ 各种途径 ” 当然 的包括 了诉 机关 、 讼这种 司法救 济途径 诉权作为当事人发动诉讼的基本权 能， “ 既不是 能将 行政公 益诉讼 的主体 资格简单化 具体 可以按 照权利义务 的多少 般的实体权利， 也不是一般 的程序性权 利， 而是宪法规定的属 于人 将行政公益诉讼原告主体分为三个层 级 ． 较 高层级主体拥有更多 的权 利． 承担更多义务 ， 其诉讼 请求 也应优先受理 。 权 范 畴 的公 民 基本 权 利 ” 综上所 述 ． 在具 体的司法 实践 中 ． 应该 建立 以检察 机关 为主 、 社 在传统的行政诉讼 中 ． 原告起诉 只能在 自己的权利或法律利益上 个 人作 为有益补充 的多元化 行政诉 讼 主体资格制 度 ， 主张诉的利益 ． 随着大量侵害 公益案件 的发生 ． 公共 利益保护显得 日 会 团体 为辅 、
论环境行政公益诉讼的利益范畴与原告资格的确立
十分重视 的 ， 给予公 民极大 的 自主权 利 ， 这种把公 益作为 但 私益来保护的做法 ， 也在一定程度上模糊 了公益和私益的界
限。
人， 这种代表人既不一定是全体公民或人 民， 更不是一定范
围内的具有确定 身份 的人 。主体 的不特定性 、 利益的大面积 性是公众利益说确定公益诉讼 范畴 的两 大特性 。 Ｊ
环境诉讼主要分为 三类 ， 即环境 民事诉 讼 、 环境 刑事诉
讼 和环境行 政诉 讼。其 中 ， 环境 行 政公 益 诉讼 是 指检 察机
关 、 民、 公 法人或其他组织 认为 行政 机关 的行政 行为 侵害或
威胁到环境与生态资源等环境公共 利益 ， 向法院提起行 依法 政诉讼 ， 由法院依照法定程序对行政行为 的合法 性予 以审查 并作 出裁判 的一种活 动… 。环境行 政公 益诉讼 的根 本 目的 是为 了社会公益 ， 针对 的是行 政行 为 ， 对于 环境 民事诉 所 相
论环境行政公益诉讼的利益范畴与原告资格的确立
陈 婵
（ 重庆邮电大学 ， 重庆 ４ ０ ６ ） ０ ０７
摘
要： 原告资格确 立问题是环 境行政公 益诉讼制度 的主要 内 。对公益 范畴界 定主要 有国家利 益说 、 会利 容 社
益说、 公众利益说 以及群体利益说 。不 同的界 定会 导致原告 资格确 立制度 的差异 。美国的公 民诉讼制度 、 国的检 英
压力。
正当行为不行使其职权， 公民就可以向其请求由自己去提起
诉讼 ， 如果检察总长允许 ， 可 以由公 民个人 提起诉讼 。但 就 由公民个人提起的诉讼 不能是为了公 民本身 ， 而必须 以公众
利益为基 础。
（ 群体利益说 四）
行政公益诉讼原告资格初探
果政府滥用权 力或未尽善 良保管人的义务 ， 或损害受托人的 利 益或 不 公平 地 对 待 多数 受 益 人 ， 民 可以 主 张权 利 ， 求 公 请
政 府 履 行 受托 人 的 义 务 ，为 全 体 公 民保 护 公共 财 产 。
诉讼”时期。《 若干解释》第 １ 条第 ６项规定 ：“ 对公民、法 人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”此属于人 ， 民法院的受案范 围， 但实际上是对原告资格的一种规定 。确 定了行政诉讼原告资格的确立条件之 只要被 诉行政行为 对起诉人产生了实际影响即足够。 其次 ， 该解释第 １ 条规定 ２
关键词 ：行政公益诉讼 原告 资格 利 害关系 公共利益 第一阶段， 即从 １９ 年开始历时十年的 “ ９０ 直接利害关系
图 有 行前 较、 失的 ，。 全 数 当 诉多 以目终一 政 诉 政议 大众 败问公 国 起 益 都瞩 告之 公 讼 公论 案所 而题民 益是 讼
公益诉讼案件 屡诉屡败 ， 是原告无理还是法院错判？ 当然都不 是 。 出在起诉人不符合现行行政诉讼法规定的起诉条件 ， 问题 且对公民提起公益诉讼没有规定 ， 所以法院判其败诉于法有 据。这些行政公益诉讼案例 ，都反映一个问题 ，即谁有权或 有资格提起行政公益诉讼， 我国现行行政诉讼原告资格的规 定妨 碍 了行政 公益 诉讼 制 度 的 建立 ， 而 引 行 政 公益 诉 讼 从 的原 告 资 格 的 问题 。 １ 确定行政公益诉讼原告资格 的理论学说
Ⅸ 若干解释》对行政诉讼原告资格 问题作了从宽解释，“ 法律 上的利 害关系就不再解释为权利义务的增减 、 得失 ， 只要某 个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响 ， 原 则上该个人或组织就具有了原告资格。 ”
综上可以看出， 行政诉讼的原告确立标准 已经从 “ 直接 利害关系人 ” 过渡到 “ 相关利害关系人” 即凡是受到行政行 ， 为影响的人 ， 均可提起行政诉讼 。 但总体来 说我国对行政诉 讼原告资格的规定及确立标准还是相当严格的 。 虽然我国行 政诉讼制度在此方面 已取得很大的进步， 但仍然没有达到行
我国行政诉讼原告资格制度评析
我国行政诉讼原告资格制度评析随着法治建设的不断深入，我国行政诉讼制度也逐步完善，其中原告资格制度是其中一个重要的环节。
原告资格是指在行政诉讼中，合法享有诉权的具备进行行政诉讼的资格、权利和利益的个人、组织或机关。
在我国行政诉讼原告资格制度中，存在着一些争议，需要进一步的评析。
一、行政诉讼原告资格的法定化趋势在我国，行政诉讼原告资格制度的演进可以分为三个阶段。
第一阶段是“自由原告时期”，即从新中国成立到1989年。
在这个阶段中，行政诉讼原告资格没有受到明确的规定，原则上任何人都可以成为原告，只要符合起诉时的法定程序和起诉权行使的要求。
这种自由原告的时期，虽然从一定程度上体现了“人民当家作主”的精神，但同时也存在着一些弊病。
由于原告资格标准不够明确，使得很多不当的人或机关侵占了原告权利，诉讼程序也因此出现了严重的混乱。
第二阶段是“限制原告时期”，即从1989年至2014年。
在这个阶段中，我国行政诉讼法规定，除涉及国家行政机关的法律责任及公民、法人或其他组织间的民事争议，其他行政案件的原告必须符合法律规定的资格，也就是法定资格。
这种限制原告的做法，本质上是对我国行政诉讼的一个重大进步，逐步规范了行政诉讼的程序和规范。
然而，这种限制原告的做法也存在着一些不足之处，比如可能会使一些有效的人或机关因资格不符无法挑战行政行为，导致行政权不当行使的问题得不到有效解决。
第三阶段是“法定原告时期”，即2014年开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，在行政诉讼中，符合法律规定的人、组织或者机关可以成为原告。
这种法定原告时期的做法，主要是为了进一步规范行政诉讼的诉讼主体、保护公民和组织的权利，使得行政诉讼原告资格逐渐变得更加法定化。
这种做法可以为行政诉讼中的主体提供更加明确的资格要求，使得原告人员更加科学、合法地行使起诉权。
但同时，这也需要加强对资格要求的规定，避免因激进的资格要求而导致制度僵化、不人性化的问题。
论行政公益诉讼制度
会 的一个 重要 手段 。
关键词
和谐社会 行政公益诉讼 受案范围 原告资格 具体程序
【 中图分类号］９ ． Ｉ１ ４ ）５
【 文献标识码】 Ａ
【 文章编号】 ０ —３３２ｏ）５ ０４ —３ １ ８ ６ （ ６０ —０４ ０ ０ ２ ０
（） ３ 行政公益诉讼的客体是行政主体的行政行为 ， 接受司 法审查的是 国家机关 的作为和不作为。所 以行政公益诉讼具
备“ 监督” 救济 ” 和“ 双面性 ， 并且于“ 监督” 中实现“ 救济” 。
（） ４ 行政公益诉讼的功能具有明显的预 防性质。因为行 政公益诉讼 的提起不 以发生实质性 的损 害为要件 ， 即不需要
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四川行政学院学报 ２０ ０６年第 ５ 期
论行政公益诉讼制度
、
王玉萍
（ 河北行政学院， 河北 石 家庄 ００３ ） ５０１
内容提要 行政公益诉讼是指当行政 主体的违法行为或不作 为行为对公共利益造成侵害或者有侵害之虞时， 法律容许无直 接厉害关系人（ 包括有关国家机关、 社会 团体和公 民个人） 为维护公共利益向法院提起行政诉讼， 究行政 主体 法律责任 的诉讼 追
从将来 的立法 上说 ， 借鉴 西方 国家 立法 经验 ， 可 先在
一
首先 ， 建立行政公益诉讼制度是有 效监督行政机关依法
行政的需要。社会和谐理 当包括权力 与权利 的和谐 ， 国有 我
些领域 中引入行 政公益诉讼 。具 体包括 ： １ 行政机 关作 为侵害公 共利益 ： ． 比如一些 地方 政府为
违法行政现象法律无法制裁而使行政机关的权力盲 目扩张而
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试论行政公益诉讼原告资格法学专业学生周颖昕指导教师杨钦摘要：随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，行政公益诉讼受到司法实务和理论研讨越来越多的重视，而行政公益诉讼的原告资格问题逐渐成为其中的热点之一。
本文从行政公益诉讼原告资格的涵义和研究意义入手,考察国外两大不同法系中美国、英国、法国、日本的行政公益诉讼原告资格,接着分析我国行政公益诉讼原告资格的缺失现状，提出确定行政公益诉讼原告资格的标准，并在此基础上赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。
关键词：行政公益诉讼;原告资格；检察机关；Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the PlaintiffStudent majoring in law Zhou YingxinTutor Yang QinAbstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually. The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems. Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff .It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest; Plaintiff qualification; Procuratorate;随着市场经济的深入发展和工业化步伐的加快以及公众生活需求的日益广泛,我国政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。
行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争等方面发挥着越来越重要的作用。
与此同时,行政乱作为、不作为或不当作为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁。
为此,建立行政公益诉讼制度,完善行政权力的司法监控体系,已经成为我国法学界的热门话题。
然而,无原告即无诉讼,行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定其原告,即由谁启动行政公益诉讼程序,这是一个理论性和实践性都较强的学术问题，值得深入探讨。
行政公益诉讼原告资格的概述（一）行政公益诉讼原告资格的涵义根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确立司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。
如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。
原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。
原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。
[1]以此经典定义解释为指引，我们可以更好地理解什么是行政诉讼原告资格。
对于这一概念，学者们的理解各不相同：罗豪才教授认为：“原告资格是指个人或组织请求法院保护自己的合法权益所应具备的条件。
”[2] 张树义教授曾这样表述：“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。
”[3]还有学者认为行政诉讼原告资格是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织，与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。
[4]虽然学者们对原告资格理解的角度与侧重点不一，但有一点是达成共识的，即原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。
[5]行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其原告资格是包含在行政诉讼原告资格的含义中的，其提起诉讼的目的是：控制行政权以保护公民权益和维护公共利益。
[6]根据上面的论述，我们可以对行政公益诉讼原告资格这样进行表述：在涉及国家和社会公共利益的行政诉讼中，某人或某团体享有的将该行政争端诉诸司法、启动诉讼程序以寻求司法救济的足够的利益。
（二）行政公益诉讼原告资格理论研究的意义1、研究行政公益诉讼原告资格的理论价值当今世界许多国家都建立了行政公益诉讼制度,以此保护公共利益不受侵害,而原告资格是引发行政公益诉讼的关键,起诉人是否具有原告资格决定着诉讼是否得以进行。
罗马法有一句法谚“没有原告就没有法官”，很清楚的说明了原告或起诉人的重要性。
虽然起诉人具备了原告资格而法院不一定受理其起诉,但原告资格是最重要的起诉条件,它实质上决定了行政诉讼对公民权益的保护程度。
“行政法的历史就是行政权不断扩张的历史”[7],行政权的扩大, 适应了现代社会发展的需要,同时,也在不时地侵蚀着公共利益和个人利益。
“每个有权力的人都趋向于滥用权力,而且还趋向于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验。
”[8]若没有有效的制约机制,原来膨胀的行政权力将会更加失控、愈发强大,行政公益诉讼原告资格理论存在的价值就在于可以对行政权的恣意与任性予以制约。
2、研究行政公益诉讼原告资格的现实意义在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟为理由，于2001 年9 月24 日向全国各级法院下发406 号通知，要求各级法院暂不受理相关诉讼。
[9]浙江台州画家严正学对设在临近小学的色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为。
椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。
[10] 还有如乔占祥诉铁道部春运涨价案、[11]南京违章搭建紫金山观景台案、[12]湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、[13]乌鲁木齐三公民诉某酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。
此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。
“面对公益诉讼,尽管从感情上作为法官我支持他们,但从法律上,有些起诉必须驳回。
现行诉讼法规定,只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。
”这是很多法官,提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。
公共利益被侵犯却得不到应有的救济己经成为普遍的社会现象,严峻的现实呼唤行政公益诉讼制度的建立。
要保护社会公共利益,没有行政公益诉讼原告资格理论的支持,是不现实的。
二、国外行政公益诉讼原告资格的考察（一）普通法系国家的行政公益诉讼原告资格考察1．美国行政公益诉讼原告资格在美国，依传统，对原告资格的审查实行法定利益标准，即只有在某种法定利益受到损害时始有原告资格存在之可能。
法定利益最初仅指普通法上的利益即人身、财产权，非单纯经济上的利益即使受损也无法取得原告资格。
这种标准后来不断被法院的判例所突破。
法院逐渐通过判例承认了包括环境、审美、娱乐等利益在内的几乎所有经济的非经济的利益。
正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。
尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格。
即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律所赋予他们的原告资格仍是有效的，即国会可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体提起行政诉讼。
赋予法定原告资格并不是创设新的私法权利，其目的在于保护有关的公共利益。
被授权提起诉讼的私方当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们具有公共利益代表人的资格，是私方司法部长。
”[14]美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到“事实不利影响标准”的演变。
即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。
2．英国行政公益诉讼原告资格传统上，英国法律对于公益的司法救济相对保守。
在公益诉讼方面，英国公民只有在他能证明他“对申诉的相关事件有充分的利益”时，才能在当地法院起诉。
为证明充分利益，传统上，原告需要证明他对所反对的行为享有比其他公众更大的利益。
[15]但随着当代行政的发展，在当事人起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。
[16]当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申诉事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。
英国著名行政法学家威廉•韦德在谈及诉讼资格问题时曾作过这样的精辟阐述：“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。
……因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济。
……在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。
……随着政府权力与公务的增加和公共利益压倒私人权利而日益突出，也就出现了更多自由的原则。
特别是特别救济显示了它的价值，因为它不仅为私人利益而且是为公共利益而存在的，它是公法制度的核心。