监察官制度解读

本文的基础性材料来源自《〈中华人民共和国监察法〉释义》对监察法第14条“监察官制度”的权威解读，特此感谢！等了又等的书，终于到了！《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中共中央纪律检查委员会、中国人民共和国国家监察委员会法规室编写。监察法是我国的基本法律，但对监察法的解释又不同于其他法律的解释。法律解释根据解释主体和解释的效力不同可以分为正式解释与非正式解释两种，非正式解释也即学理解释，是指由学者或其他个人及组织对法律规定所作的不具有法律约束力的解释。对于集政治性和法律性于一体的监察法来说，非正式解释意义不大。正式解释：通常也叫法定解释，是指由特定的国家机关、官员或其他有解释权的人对法律作出的具有法律上约束力的解释。正式解释有时也称有权解释。根据解释的国家机关的不同；法定解释又可以分为立法、司法和行政三种解释。监察委员会不是司法机关，便无权像最高人民检察院、最高人民法院一样做出司法解释，监察委员会不是行政机关，也无权做出行政解释，更无权做出专属于全国人大及其常委会的立法解释，所以，《〈中华人民共和国监察法〉释义》这本书的重要意义就不言而喻了，它基本相当于监察法的“司法解释”了。“关于《中华人民共和

国监察法（草案）》的说明”中指出，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工

作专班，经反复修改完善，形成了监察法草案。而这本书的编写主题是中央纪委国家监委法规室，权威性不容置疑。

监察法的最大特色是“嵌入”极其丰富的政治话语，正如中央纪委驻中国社会科学院纪检组高波所言：法律制度作为政治上层建筑的重要组成部分，其实施过程和政治要素有着复杂而密切的联系。理论上讲，现代社会的法律和政治都不是自说自话、相互隔绝的封闭系统，不能脱离政治空谈法律的功能，也不能脱开法律空想政治的愿景。现实地看，创制监察法既是中国法治建设的壮举，也是党和国家政治生活的大事。监察法话语体系作为内在思想体系和外化表达体系的统一体，不仅有立法上的原创性，也呈现政治上的先进性。

对于监察官制度，监察法的规定非常原则，在监察法第14

条中规定：国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。而今天的监察法第十四条释义中，对于监察官制度有了更进一步的解读，尽管很多规定依然是原则性的、无定论的，但毕竟对迫于了解监察官制度的我们来说，是及时的释义。下面，就开始对监察官制度进行解读，其中的一些，仅是个人观点，限于探讨。首先，释义对监察法第十四条规定的主要目的进行了说明：是为建立中国特色监察官制度提供法律依据。值得说明的

是，监察法的制定，用留置取代双规措施，为纪检监察机关履行职责提供了宪法和法律的依据，而监察官制度入监察法，更是为中国特色监察官制度的建立提供了法律的依据，这个意义可以说是重大的，因为监察法是为纪检机关提供“名正言顺”的履职依据，而监察官制度则是为纪检监察人员提供一个“名正言顺”的名分。其次，释义对监察官制度建立的背景进行了说明：建立监察官制度，是党中央在改革大局中明确的一项政治任务，是构建具有中国特色的国家监察体系的重要举措。这一条摆出了建立监察官制度的重要性，监察体制改革是一项重大的政治体制改革，是一项重要的政治任务，而监察官制度的建立同样是一项政治任务，是监察体制改革的一项重要组成部分。释义接着指出监察官制度的构建方向：贯彻落实习近平总书记关于深化国家监察体制改革系列重要论述和中央纪委领导同志对构建监察官

制度的明确指示。最后，释义对监察法第十四条的主要内容进行了规定，这也是重点，而重点的重点是在第十四条的后半段。前半段是对建立监察官制度的明确宣示。释义指出，监察官制度的关键是权责对等，“权责对等”这四个词非常关键，监察官具有监察权力，但也承担着监察责任，“权责对等”是不是意味着监察官制度的建立会效法法官和检察官的“办案终身责任制”、“谁办案、谁负责”？值得我们关注。笔者认为，监察委员会是政治机关，职务违法和职

务犯罪调查工作是集体作战模式，不提倡“个人负责制”，相反，纪委监委要构建内控机制，以坚决防止某个环节或某个领域的某个人或少数人说了算，集体决策是优势，同时也要注意不能压制个人办案的积极性，未来的监察官制度会如何在集体决策的同时充分发挥个人能动性、激发个人办案责任，这是一个需要注意的事项。关于今后监察官制度的主要内容，释义强调，要对监察官履职的政治、道德、廉洁等要求作出明确规定，实现权力、责任、义务、担当相统一。值得注意的是，这里是对监察官的要求，不是监察官的条件，条件与要求还是不一样的，诸如监察官履职的政治、道德、廉洁等要求，体现了政治机关对政治意识的强调，同时，对道德和廉洁等作出要求，也体现了对监察官“打铁必须自身硬”的要求。监察法第十四条后半段提出要“依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”。释义分别进行了详细阐释。在监察官的等级设置上，释义首先强调，要创制具有中国特色的监察官称谓和等级，独立于法官、检察官、警官制度，不照抄照搬。这一条至关重要，这说明，法检的员额制和公安的警衔制度，可能都不适合监察官制度，监察官制度如同监察体制改革一样，是具有中国特色的创制之举，可以借鉴法官、检察官、警官制度，但绝不会照搬照抄，甚至今后的监察官称谓都不一定是“监察官”，释义指出，可以参考古今中外的监察官称谓，创制充分体现中

国文化特点的监察官衔级名称，所以今后的监察官称谓可能不一定是“××监察官”，关于中国古代监察官的称谓，中国古代的监察官吏统称为“御史”，最早源于西周宫廷中跟随国军左右、记录要事的史官，秦代在中央设置上下隶属、垂直领导的御史府，作为全国最高监察机关，以御史大夫为长官，汉承秦制，御史大夫改为司空，御史中丞实际上负责监察，并监督法令的具体执行，建立御史台，成为专门监察机关。唐代有“六察官”制度，分察尚书省的吏、兵、户、刑、礼、工六部。宋代的“六察官”由监察御史担任，明代时发展为六科给事中，成为直隶天子的独立监察机构。”（来源自学习时报：中国古代的监察官制度）关于监察官的等级，释义强调，监察官的等级既要层次合理，又要力求扁平化，体现精简、高效的队伍建设方针。“层次合理”，意味着今后的监察官也是要区分层次的，至于是不是按照现今的科员级、副科级、正科级等进行区分，还有待观察。“扁平化”最早是在企业管理模式中出现的名词，扁平化管理，主要是通过在优化职能分工的基础上精简内部机构和人员，减少管理层次，提高管理效能，从而实现有效克服传统层级式管理弊端的目标。在检察机关内设机构改革中曾经提到要“从检察机关实际出发,坚持扁平化管理与专业化建设相结合,积极构建检察组织机构新体系”，公安机关的扁平化指挥体系是指由指挥中心直接下达指令，调度一线警力的“点对

点”式的指挥结构，法院在推进内设机构改革、进一步强化人民法院执法办案第一要务时也曾提到要着力构建以平台

建设为抓手的扁平化管理模式，有效减少管理层级，提升人民法院审判权运行管理的效能，突出审判工作的中心地位，保障整建制改革法院的发展需求。而监察委员会是政治机关，加强请示汇报是必须的，但扁平化管理的意义是要减少管理层级，提高工作效率，相信今后监察官的出台会把精简内设机构、构建内控机制等一起结合起来考虑，以实现监察工作的高效和精简。关于监察官的任免、考评和晋升方面，释义指出，要科学设立上下进退机制。“能上能下”、“能进能退”，这是监察官的动态调整机制，能破除“一旦评上监察官就高枕无忧”的弊病，释义指出，监察官门槛要高、退出机制要强，尤其是要细化规定违法违规监察官降低衔级、处分等条件，把重音落在从严建设队伍上。“打铁必须自身硬”的要求自不必说，关键是这其中的“监察官门槛要高”。监察官制度要设立什么高门槛？必须通过司法考试？还是

必须在一线办案部门办案，综合部门不能被评为监察官？还是规定工作年限？门槛高无可厚非，但务必要实现公平公正，如何设置这个门槛，是将来的一大挑战。关于大家最为关心的监察官工资待遇，释义指出，要坚持权责对等原则，突出责任和担当，参考有关专业干部队伍的待遇标准，综合考虑国家财政负担能力等因素研究解决方案。“有关专业干

部队伍”，干部队伍专业化指各级干部特别是领导干部精通本职工作，成为本职工作的内行和专家。这是干部队伍真正担负起党赋予的工作岗位的必然要求，是干部队伍担负起推进中国特色社会主义事业不断前进的必然要求。选拔精通专业的人员担任领导干部、加强对干部的专业培训、在工作实践中锻炼培养都是实现干部队伍专业化的有效途径。专业的人干专业的活，相信今后的监察工作将朝着专业化、精细化的方向发展，而监察干部今后要将提升自己的能力放到更加重要的位置上来考量。最后，释义指出，监察官制度的具体依据是法律，还是其他法规、规范性文件等，有待进一步研究论证后再由有关机关进行决策。也就是说，是否要制定一部“监察官法”，目前还在研究论证，其实，这个问题早在“第十三届全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国监察法（草案）》审议结果的报告”中就曾写道，“需要说明的是，一些代表还对监察官的任职资格条件提出意见建议。对这些问题，有的在监察法起草审议过程中经过了反复研究，有的可以在修改刑事诉讼法等有关法律时予以解决，有的需要通过制定有关配套规定予以细化，有的还需要在具体实践和有关工作中进一步探索、深化认识，不断总结实践经验，逐步发展完善。”