财产申报主体界定-原则与范围

财产申报主体界定:原则与范围

摘要:建立财产申报制度是我国反腐败工作的一项十分紧迫的任务,它涉及的内容和范围非常广泛。对于财产申报主体的界定必须考虑到中国的国情,遵循职级分类、岗位分类、法制配套和渐进改革的原则。财产申报主体不能仅局限于公务员群体,一定级别的企事业单位、人民团体等也都要纳入财产申报范围。

关键词:财产申报;公职人员;申报主体

财产申报制度是家庭财产申报制度、官员财产申报制度或公职人员财产申报制度等的简称。自1995年中共中央办公厅和国务院办公厅公布《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称《县处级规定》)和2001年中纪委、中组部公布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》(以下简称《省部级规定》)两个文件以来,学术界对财产申报制度的实施效果展开了许多讨论。由于财产申报制度涉及的问题非常广泛,包括申报主体、申报内容、申报时间、申报条件、公开方式、受理机关、惩罚措施及配套政策等很多方面,而申报主体的法律界定是财产申报立法最重要的一个环节,笔者将借鉴其他国家成熟的立法经验,结合目前中国有关财产申报的相关文件,对财产申报主体的相关问题进行分析。

一、财产申报主体界定的原则

财产申报制度的基本功能是防止国家公职人员利用职务之便或者其影响力,为个人谋取不正当甚至是非法利益。市场经济和民主政治的发展,要求公民有权知道政府公职人员的收入和财产状况,因此,对财产公开的讨论和呼吁就越来越强烈。借鉴其他国家的经验,我国在界定财产申报主体时可以遵从以下四个方面的原则。

1.职级分类

我国公务员法第14条规定,公务员的职级共有十个领导职务层次和八个综合管理类非领导职务层级。十个领导职务层次包括国家级正职、副职,省部级正职、副职,县处级正职、副职,乡科级正职、副职,八个综合管理类非领导职务包括巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员和办事员。另外,中国许多国有企业、事业单位,人民团体工作人员都还配置了相应的行政级别。西方国家的财产申报制度就充分考虑了这种职位的层级性,即并不是所有的公职人员都要进行财产公开。例如,美国的《政府道德法》规定的财产申报人员是:行政部门中正副总统,各部局长以及职级薪金GS—16级以上的官员和雇员;国会议

员以及收入等于或者高于职级薪金GS—16级行政雇员的国家雇员;司法系统中的法官以及雇员;武装部队中薪金在D—7级以上的军事官员等。由此可见,美国是以GS—16作为财产申报的基本层级标准。中国的政府与市场的边界还没有十分清晰的划分,政府(国家)承担了许多市场或社会的职能,因而导致公务员和事业单位人员队伍庞大,政企不分导致一些国家大中型企业的领导还享受相应的行政级别。

2.岗位分类

公共管理部门的一些重要岗位或特殊岗位,如工商、税务、海关、法院、检察院、公共工程招标部门和政府采购部门等,其行政级别可能不高,但其职能牵涉到公众生活的方方面面,与公众利益息息相关,对社会经济发展影响重大,因此,这些岗位的工作人员也应该列入申报范围。如我国台湾地区的财产申报制度就规定:“警政、都计、司法调查、税务、营建等县市级以上政府主管人员及其他职务性质特殊,经主管院会同考试院核定有申报财产必需之人员。”

3.法制配套

申报主体范围的划定应与国家其他法律相配套,这也是划分申报主体范围的一个重要原则。刑法中与财产申报相关联的法律,如贪污罪、贿赂罪、巨额财产来源不明罪的犯罪主体都有明确的界定,因此财产申报制度应该充分考虑如何与之衔接。身份证管理制度、金融实名制等,还需要进一步完善;财产申报不实罪或拒不申报财产罪,也应该在刑法中得到补充和调整。只有这样,才能保证财产申报制度得以执行,也才能确保国家法律的规范性,避免法制混乱所带来的诸多问题。

4.渐进改革策略

财产申报牵涉面广泛,实施起来要触及到十分复杂的利益关系,而我国的许多法律还没有完善起来,法制观念也还有待进一步深入人心。政府与企业、市场、事业单位、社团等之间的关系还未能厘清,公务员队伍和公职人员队伍还没有完全法制化。因此,推进财产申报只能采取渐进策略,先易后难,先高层再基层,先局部再整体。

二、我国财产申报主体的界定

财产申报主体是指从事公职和掌握公共权力的群体。中国的立法尚处于完善阶段,因此,在财产申报主体范围的界定方面,必须把握以下七个方面的内容。

1.公职人员的财产申报

《联合国反腐败公约》第二条对公职人员所作的规定是:无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政或者司法职务的任何人员,无论长期或者临时,计酬或者不计酬,也无论该人的资历如何;照缔约国本国法律的定义和在该缔约国相关法律领域中的适用情况,履行公共职能,包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或提供公共服务的任何其他人员;缔约国本国法律中界定为“公职人员”的任何人员。世界上的其他国家和地区,如韩国的《公职人员道德法》、加拿大的《公职人员利益冲突与离职后行为法》、墨西哥的《公务员职责法》、我国台湾地区的《公职人员财产申报法》、菲律宾的《公共官员与雇员品行道德标准法》等,也都在法律名称上明确了财产申报主体必须是从事公务或履行公共职责的人员。

在我国,1993年,国务院颁布的《国家公务员暂行条例》规定,我国公务员的范围是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。2005年全国人大常务委员会通过的《公务员法》第二条规定,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制并由国家财政负担工资福利的工作人员,它包含了三个要件:履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。按照这个定义,我国公务员包括七大类:一是中国共产党机关的工作人员,包括中央和地方各级党委、纪检委领导人员,中央和地方各级党委工作部门的工作人员,中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员,街道和乡镇党委机关的工作人员;二是人大机关工作人员;三是行政机关工作人员;四是政协机关工作人员;五是审判机关工作人员;六是检察机关工作人员;七是民主党派机关工作人员。企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、人民解放军以及农村村级党的基层组织工作人员,不列入公务员范围。

1995年的《县处级规定》第二条规定:各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县处级以上(含县、处级)领导干部须依照本规定申报收入。社会团体、事业单位的县处级以上领导干部以及国有大、中型企业负责人适用本规定。中央纪律检查委员会在《(关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定)若干问题的答复》中,对我国财产申报主体范围的界定进一步解释为:县处级干部包括任副县处级以上(含副县处级)领导干部,任副县处级以上非领导职务干部,已经退(离)休又被聘用和已到退(离)休年龄尚未办理退(离)休手续的副县处级干部。国有大中型企业负责人是指按照国家有关部门规定的大中型企业标准,由主管部门认定的国有大中型企业中负责经营管理、党务、工会等工作的副厂长、副经理职级以上(含副厂长、副经理级)领导人员。2001年的《省部级规定》第三条,规定我国财产申报主体的范围是:党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体、国有企业、事业单位中省部级现职领导干部。第四条的规定是:家庭财产是指领导干部本人及配偶和由其抚养的子女的个人财产和共有财产;“由其抚养的子女”是指领导干部抚养的未成年子女和不能独立生活的成年子女。

6.初任者和离任者的财产申报

初任申报是衡量公职人员全部家庭财产的原始依据,如果没有初任申报,一旦对申报主体的财产状况发生疑问,就会导致对其任职前的财产状况与任职后的非法所得难以作出准确认定或清查。离任有两种情况,一是离退休者(前文已有分析),