我国现行城市管理体制存在问题及发展取向

一、城市管理体制概念的提出

理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：

1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。

3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。

4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事

。

技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用，大致有三种判断的标准：一是体制中各职能部门的相互依赖程度；二是不同职能单位间的协调途径；三是对外界变化的适应程度。现实工作中，很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准，它在某些情况下的优势，可能是另一种情况下的劣势。所以，技术与体制的一致性，要求城市管理的实践工作者要区别对待，综合处理，体现出弹性原则。

3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果：行为主义管理学认为，管理的核心主体是人，“人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时，影响“人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系，也包括由个体所构成的群体心理。籍此，城市管理的实践也越来越多地关注“人”及社会的心理因素对体制的影响。

4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联，是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度，有不同的划分标准，如：总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划”、“战略构想”等是同义词。

从一定意义上来说，城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的网络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制，其过程都是统一的：即为了实现城市管理总体战略目标的需要。而且，城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务〈战略目标的实施过程〉为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标，城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变，城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。

三、我国现行城市管理体制及其形成的历史背景

我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有三种态势：规划、建

设、管理合一的大建委模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、管理各自分离的模式。

这种城市管理体制，是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是，真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这二十余年的发展过程中，加强城市在“以经济建设为中心”战略中的核心地位，强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是在最近十年里一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这一时期主要分成两个阶段：

第一阶段是1988年至1993年。期间，经济体制改革已经在城市铺开，并进行了新中国历史上的第五次机构改革。城市经济建设的推进，必然对城市的规划、建设和管理提出新的要求。这一阶段的城市管理体制主要围绕三个方面作了相当大的改革：一是抓住城市管理转变职能的突破口，重新调整、凸显了城市的建设职能；到九十年代时，随着《城市规划法》的实施，城市的规划职能逐步明确，并在城市管理体制中初步占有了应有的地位。但是相关的城市市政等管理职能一直未能引起足够的重视。二是实行简政放权，赋予了区级政府一定的权力。这一时期权力下放的基本指导思想是：条块结合，以块为主。为了便于领导，区级普遍设立了同市级的相应机构，并明确了市、区两级的职责权限和任务分工。由于没有相关性的法律法规作保障，在向区、县下放权力的同时，也产生了一些问题：如市、区两级的职权界定太细，操作中出现的新情况，市、区两级都难以应付；规划权的下放造成违章建筑很是普遍，等等。三是调整城市管理的内部结构。这段时间刚好是我国城市建设的酝酿准备阶段和大规模城市建设的起步时期，所以城市建设成为城市工作的重点之一。在向建设倾斜的过程中，一些诸如“基础设施先行”的口号和方针很明显地反映了这些结构的调整趋势。总之，这一时期城市管理体制改革的成就不很显著，政企不分、行政干预建设行业的企业行为十分普遍，改革的进程还有待继续深化。

第二阶段是1993年至今。这是我国历史上城市管理体制改革步子迈得最快，取得成果也最显著的时期。这一阶段城市管理体制改革的背景也是两个：一是按照1992年召开的十四大所确立的建设社会主义市场经济的目标，理顺体制，理顺关系；二是第六次机构改革的推动，从转变政府职能深化城市管理的机构改革。这几年来的改革成就可以简单概括为：

1、进一步以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架，并着手解决以往城市中普遍存在的"轻规划、重建设、轻管理"现象。

2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局，“两级政府、三级管理”的原则和要求也在进一步的完善过程中。

3、加强了城市管理的法制建设，颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规，城市管理初步走上了有法可依的轨道。

4、重点强化了城市管理的执法监察工作，初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。

5、本着政企分开和精简、统一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。

四、城市管理体制改革的几个取向

科学合理的城市管理体制必须能够体现管理客体(管理对象)的要求，并能与周围的环境相适应。