《预算法》修订的时代背景与重要突破

《预算法》修订的时代背景与重要突破 2014 年 8 月 31 日，历经两届全国人大四次审议的《预算法》修正案由全国人大常委会以 161 票赞成、2 票反对、7 票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度建设的新篇章。 一、《预算法》修订的时代背景 自 1995 年以来，原《预算法》已实施了 20 年。20 年间，我国完成了从中央政府财力薄弱，到“两个比重”显着提高的历史性跨越。 （一）政府预算规模不断扩张 1994 年分税制改革以来，政府财力不断增强。从绝对规模来看，我国财政收入实现了 1999 年过“1 万亿元”、2003 年过“2万亿元”、2005 年过“3 万亿元”、2011 年过“10 万亿元”的历史性飞跃。与此同时，我国的财政支出规模也随经济增长不断扩张。2013 年，全国财政支出规模达到 14.02 万亿元①。我国 1994 年到 2013 年的全国财政收支情况如图 1 所示。

从相对规模来看，如图 2 所示，财政收入占的 GDP 比重，即财政依存度不断增加。2013 年，全国财政收入达到 12.92 万亿元，占当年 GDP总量的 22.71%。此外，1994 年分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重也在不断提高。1993 年这一比重仅为 22%，1994 年上升为 55.7%，尔后基本上维持在 50%左右。这意味着财力分配格局中，中央财政掌握了更大的主动权。预算规模的扩张对预算管理水平提出了更高的要求。 然而，伴随着财政支出规模的不断膨胀，年底突击花钱，地方政府无节制举债，专项转移支付项目过多、资金分散等问题日益突出。另外，分税制改革后，财权上收、事权下放，中央与地方政府的财力与事权不匹配，也要求《预算法》对中央地方财政关系进行清晰的划分与界定。 （二）公民的民主意识日益提高 近年来，我国公众受教育程度显着提高。国际上通常认为，高等教育毛入学率在 15%以下时，属于精英教育阶段，15%~50%为高等教育大众化阶段，50%以上为高等教育普及化阶段。自 1999 年起，我国高校开始扩招。之后高等教育毛入学率快速上升，2002 年已达到 15%，我国的高等教育正由精英教育逐步向教育大众化转型。2013 年，高等教育毛入学率达到 34.5%②，如图 3 所示。 而随着居民个人收入的不断提高，个人所得税收入也随之增长。2013 年，全国个人所得税收入规模达到6 531.53 亿元③。如图 4 所示，在国家税收收入中，个人所得税的比重不断上升。现在，公众可以真实地从工资条上感受到自己为政府所作的税收贡献。因此，公众会对政府提供的公共服务提出更高的要求，对财政支出的监管需求也会更加迫切。 此外，随着信息化的发展，公民获取信息的途径逐渐增多，网民对政府的监督力度也随之加大。一方面，政府网站数量显着提高。截至 2010 年 12 月 28 日，中国各级政府及组织机构网站数量达到 75 282 个。 其中，中央级政府网站有 122 个，省级有2 314 个，地市级有 19 033 个，县区级以下有 53 813 个④。政府网站的建设，搭建起政府公开发布信息的平台，有利于实现政务公开，便于公众监管。另一方面，随着移动互联网的发展，手机应用功能日益强大。越来越多的公众利用闲暇之余，在手机上浏览微博、微信和各大新闻门户网站，了解时事新闻、政策动态，并发表评论。信息传播渠道的多元化，使得国家治理中的公民参与程度不断提高。 总之，我国公众的受教育程度、纳税金额以及信息获取能力的提高，使得公众的民主意识和法治观念不断增强，对“国家账本”法治化也提出了更高的要求。 （三）全球化浪潮中的政府竞争加剧 全球化浪潮中，中国成为地球村的一员。中国政府也面临着政府竞争的挑战。2013 年 12 月 3 日，“透明国际”公布“2013 年全球清廉指数”（Corruption PerceptionsIndex）报告。中国的评分达到 40 分，评分连续三年上升，说明中国近年来的反腐行动成效显着。但是，中国政府廉洁指数在 177 个国家和地区中，仅排在第 80 位，仍处于中等水平。此外，国际预算合作组织对 94 个国家进行了预算公开程度调查，我国 2010 年预算公开指数仅 13 分，低于各国平均得分 42 分，排在倒数第 16 位⑤，仅高于卢旺达、苏丹、刚果等非洲国家。 在全球化的时代背景下，中国的优质纳税人在悄然流失。2011 年 10 月 29 日，胡润研究院联合中国银行私人银行发布了《2011 中国私人财富管理白皮书》。该报告显示，14%的千万富豪目前已移民或者正在申请移民，还有近一半在考虑移民。2008 年金融危机后，广东办理移民的数量明显上升。尤其是广州、佛山、东莞三地，仅 2009 年移民到美、加两国的就达 1 500 名，外流财富至少 45 亿元，相当于两座世博会中国馆⑥。庞大的移民群体，往往是被国外优质的教育资源、自然环境以及相对完善的社会福利体系所吸引。而中国政府要吸引优质纳税人，就需要在预算安排上，加强这些方面的政府投入。 （四）中国历史上的权力文化根深蒂固 中国的传统社会是“家天下”君主专制体制，权力集中于皇帝手中。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。同时儒家文化认为，权力掌握者应成为“王道”、“德治”的载体和忠实执行者，并做到“清、勤、慎”。可见，传统文化对权力所有者的制约“重内省，轻制度”，期待凭借统治者的道德自律，来实现国家的长治久安。纵观中国历史，但凡繁荣昌盛的年代，均是由于统治者相对自律，能虚心纳谏，从善如流。但这种依靠“内省”的制衡机制，效用并不持久，约束力也相当有限。以预算为例，封建王朝里，皇室财政对国家财政的挤占屡见不鲜。 宋朝从赵匡胤开始，专门设立了“封桩库”，并把每年节余的国家财政放入库里，以此作为财政准备金，用来应对国家突发事件，但后来成为皇帝的小金库。据说，宋高宗的小金库，每年占国家财政收入的一半。在清朝，皇室财政与国家财政名义上是分立的：户部只需每年向内务府拨 10万两银子，作为皇帝的花销，其他情况皇帝无权要求户部向其拨钱。但现实情况是：慈禧太后可以挪用海军经费，修建颐和园。此外，地方督抚大员需向内务府交所谓的“议罚银”。“议罚银”少则万两，通常三万两上下。最多的一例是乾隆五十九年（1794 年），两淮盐政全德交“议罚银”38.4万两。 可见，在传统的权力文化影响下，由于缺乏对权力的有效制约机制，造成了游离于监督之外的特权阶层。而未来的中国，要推进民主制度建设，公共财政改革被认为是最佳切入口。此时，修订《预算法》，对权力进行有效的制衡和监督，对于推进依法治国，提升国家治理能力，具有深远的意义。 二、新《预算法》的重要突破 修改后的《预算法》由原有的 79 条增加至 101 条，改动共计 82 处。修订后的《预算法》在预算的完整性、透明度、规范性、自主性、科学化五个方面进步突出。 （一）实现全口径预算管理 新《预算法》致力于建立全口径预算管理制度，实现财政收支全部列入政府预算体系。 1“.预算外资金”成为历史名词。2010 年 6 月，我国财政部制发了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自 2011 年 1 月 1 日起，中央各部门各单位、地方各级财政部门取消全部预算外收支科目，全部预算外收入纳入预算管理，接受人大审查监督。因此，新《预算法》中删去了原附则中有关预算外资金的规定，“预算外资金”成为财政学领域的历史名词。同时，新《预算法》第四条明确规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第三十六条第二款中则再次强调：“所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。”政府资金全部纳入预算管理，有利于实现预算的完整性，规范政府资金的分配秩序。 2.新《预算法》首次从法律层面上确立了全口径预算体系。目前，我国政府全口径预算体系还不够完善。截至2011 年底，4 100 户中央部门所属企业尚未纳入国有资本经营预算⑦。社会保险基金预算在 2010 年起开始试编，2013 年才第一次正式报送全国人大审查。在此基础上，新《预算法》确立了四本预算组成的全口径预算体系，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出规范。如新《预算法》第六条规定：一般公共预算主要安排税收收入，将其用于保障和改善民生、促进社会及经济发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面。中央以及地方一般公共预算主要由本级各部门（含直属单位）的预算、相应的税收返还和转移支付预算组成。第九、十、十一条则分别对政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算进行了明确的界定。此外，新《预算法》第五条规定：四本预算应当各自保持完整、独立；其他三本预算应当与一般公共预算相衔接。 这就是说，四本预算既各自独立，又相互关联。继新《预算法》之后，国务院于 2014 年 10 月 8 日发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号，以下简称《决定》）。《决定》部署了进一步深化预算管理制度改革的具体措施。其中就包括“：建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。” （二）打造透明预算 阳光是最好的防腐剂，公开透明是现代财政制度的基本特征。为此，新《预算法》在第一条就明文规定，要建立健全“公开透明的预算制度”。 1.政府预决算、部门预算、政府采购全面公开。新《预算法》首次对“预算公开”作出全面规定。新《预算法》第十四条明确规定了公开的内容和时限：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向