财政分权视角下政府间财政关系分析——以加拿大地方政府为例
改革开放以来中央与地方财政关系的演进与透视
中共党史研究２０１８年第１２期·学习贯彻党的十九大精神·!"#$%&'()*+,-./012)34王丹莉 武 力 中央政府与地方政府①之间的财政关系是一个国家财税制度体系中最重要的内容之一。
改革开放以来，伴随着由计划经济体制向市场经济体制的转变，中国经历了一个财政分权的过程。
这既改变了中央与地方之间的财政关系，也深刻地影响着中国经济发展的路径与方式。
学者们从法学、政治学、经济学、社会学等不同视角审视和探讨中央与地方财政关系的变化对中国法治化进程、政府治理、地方政府行为、经济增长、区域差异、支出结构、公共品供给等诸多层面的影响，相关成果不胜枚举。
本文拟在已有研究成果基础上，梳理和探讨改革开放以来在经济体制改革和财政分权的过程中，央地财政关系所发生的变化及其内在逻辑。
一、财政包干下的放权尝试（１９７９—１９９３） １９７９年至１９９３年可以被视为改革开放后中央与地方财政关系调整的第一阶段。
在此期间，中央政府开始了以财政包干为主要特征的放权尝试，在一系列配套改革下，地方政府在财政收支以及经济发展方面都获得了计划经济时期所不能比拟的自主权。
中央的放权为地方的发展注入了活力，却始终难以缓解中央政府的财政困境，这为分税制改革的推行埋下了伏笔。
（一）“分灶吃饭”的逐步推进财政的放权尝试并不是改革开放以后才出现的新事物。
早在计划经济时期，为了调动地方政府的积极性，中央政府在“大跃进”时期以及２０世纪６０年代末７０年代初都不乏权力下放的尝试。
从数据上看，自“大跃进”时期开始，中央政府财政收入占全国财政收入的比重就再也没有恢复到第一个五年计划时期的高水平。
１９７８年中共十一届三中全会以后，伴随着对强调集中决策的计划经济体制的大幅度改革，财政分配领域更大力度的放权和改革也在同步推进。
从１９７６年到改革开放初，中国的财政管理体制主要是中央与地方之间的“收支挂钩、总额分成”体制，以及１９７８年开始在陕西、浙江、湖南、北京等省市试行的“增收分成，收支挂钩”体制。
关于财政联邦制的比较性结论
关于财政联邦制的比较性结论沙·安文财政联邦制，顾名思义就是指联邦制国家中各个政府间的公共财政制度。
然而，每一个联邦制国家在具体细节的选择上有着很大的区别——例如，如何在不同层级政府间及与其相关的财政制度安排中分配财政权利。
特别是在财政制度安排的一些领域，例如政府间财政转移支付，由于每个联邦制国家的实施方式不尽相同，这些领域就需要我们定期地回顾（例：加拿大五年次修订条款）与重新定义，以确保能够和国内及国际间相关背景的变化保持同步。
同时，这些制度安排的变化也可能是由于联邦制国家中不同层级政府或者其法庭（例如澳大利亚和美国）对法律、法规条文的解释不同而造成的。
另外一点值得提出的是近些年来对具体制度的选择还受到了来自信息革命与经济全球化的显著影响。
本章主要回顾十二个作为案例分析国家对财政联邦制的实践，并且着重阐述能够从这些实践得出的经验与教训。
本章第一部分主要大体分析这些国家各自财政联邦制的特征。
第二部分是对各个国家如何分配财政权力的比较性回顾与分析。
第三部分主要讨论对财权与事权的划分，以及包括为固定资本投资融资在内的增加财政收入责任的相关内容。
除此以外，本部分还将讨论政府如何协调经济发展与进行宏观调控。
第四部分是关于政府间转移支付，并且着重讨论旨在缩小地区间财政不平衡的转移支付。
最后一部分给出从这些实践经验中得出的一般性结论。
一、所选取联邦制国家的突出特征本书中所选取的十二个联邦国家（其中西班牙与南非虽然都只具有一部宪法，但在实践中被视为准联邦制）在人口、经济发展水平、联邦体制模式以及财政联邦体制的特征上非常不同，呈现出很大的多样性。
在这些国家中，瑞士是最小但却是第二富有的国家，它的人口与人均GDP分别为800万、37465美元（2002）。
印度是人口最多，同时也是最贫穷的国家，它的人口与人均GDP分别为11亿、666美元（2004）（见表1）。
样本国家中，其联邦制的具体形式是多种多样的。
澳大利亚、印度与俄罗斯建立的是二元联邦制下的千层饼模式。
我国中期预算改革基本方向与国际借鉴——来自加拿大British Columbia省的经验
２ ０ １ ４年末 ，我 国正式提 出要编制三年 中期预
算 。 中期 预算 在 我 国仍 属较 新 的尝试 ， 但在 西 方 国 家 已有 二 十 多年 的实 践 历史 ， 已经 形 成 较成 熟 的体 系 。在 我 国缺 少 相关 经 验 的情 况 下 ， 学 习西 方 国家 的 作法 ， 将 有 利 于构 建更 完 善 的适 用 于 我 国 的 中期
府收支预测、 中期预算规划与政府服务计划相结合 的作法、 公 开透明及灵活性 、 预算修订
严 肃性 以及 预 算咨询 、 公开、 执 行 等预 算周期 的 时 间规 定进 行 分析及 借鉴 。指 出我 国中期 预 算改革 的基 本 方 向 ： 一 是 强调 中期预 算 与政 府 透 明 、 政 府 责任 的关 系； 二 是 中期 预 算 应
我 国各 地方政府及部 门已经具备编制 中期预算 的
基 本方 向 ： 以 三 年 为期 滚 动 编制 、 与 国家 发 展 规 划
相结合 、 旨在加强各 级财政预算管理 、 降低财政风
险、 提 高 公共 资 源使用 效率 。
然而 ， 中期 预算具体编制过程 、 编制方法都需
要其 可 行 性 ， 同时 还 需 要 从 制 度 安 排 、法 律 体 系 等 方 面 予 以配
［ 收稿 日期 ］ ２ ０ １ ５ 一 Ｏ １ — ２ Ｏ ［ 作者简介 ］ 杨雅琴 ， 财政部财政科学研究所在站博士后 ， 云南财经大学公共政策研究中心讲 师， 研究方 向为财政理论与实务 。 ［ 基金项 目］ 国家 自然科 学基金课题 “ 基本公共服务均等化与我 国均衡性转移支付测度体系研究 ” （ ７ １ １ ７ ３ １ ７ ９ ） 的阶段性成果。
则与美国有较大的差异 ， 也有其独特 的特点。因此 ，
我国政府间财政关系的分析
我国政府间财政关系的分析通过对我国政府间财政关系的分析，了解我国分级分税预算管理体制的发展，知道其还存在事权划分不清和大量预算外资金存在的问题，并对这种问题提出建议建国以来我国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的权力下放，1970～1976年“文化大革命”时期的权利下放，改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。
1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市进行财税体制改革。
这次改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重，增强中央的宏观调控能力。
我国从1983～2004年间，中央财政收入占全国财政收入的比重急速下降，从到1983年35.8%降到最低点22%，其中1984年、1985年稍有提高，分别为40.5%和38.4%。
1994年分税制改革后迅速上升到55.7%, 然后一直保持在48.9%～55.7%的范围内；中央财政支出占全国财政支出的比重却不断下降，从53.9%变为27.7% ,由地方政府承担了公共支出的绝大部分份额。
2004年，中央财政支出占全国财政支出的百分比为27.7%,地方财政支出占全国财政支出的百分比为72.3%，中央财政支出占全国财政支出的百分比是中央财政支出占全国财政支出的百分比的2.61倍。
（图表请参照上述年间中央财政收入占全国财政收入的比重与地方财政收入占全国财政收入的比重以及中央财政支出占全国财政支出的比重与地方财政支出占全国财政支出的比重）我国分税制改革虽然有效地提高了中央政府财政收入占全国财政收入的比重，增加了中央政府的控制力，但是还存在着很多问题。
1．中央政府财政支出占GDP的比重偏低，事权下放许多应由中央政府承担的职责实际上由地方政府承担。
在发达国家中央财政支出大多超过地方财政支出，发达国家中央支出占总支出的比重达到了60%以上。
第10章 政府间财政关系 《财政学》PPT课件
第二节 政府间财政关系的基本架构
❖二、政府间财政收入权限的划分 ❖（一）课税权 ❖课税权，是指包括税收立法权、税收政策制
定权、税收征管权以及税收收入配使用权 在内的各种税收权限的统称。
❖合理划分课税权应遵循的最主要的原则是事 权与财权相结合的原则，或者说是责权利相 结合的原则，即税收收入权限要与财政支出 范围相一致。
第二节 政府间财政关系的基本架构
❖ （三）政府间收入权限的划分 ❖ 1．流动性税基的税种划分给中央（联邦）政府 ❖ 2．具有再分配性质、以支付能力为基础的税种划
分给中央（联邦）政府 ❖ 3．税基在全国范围内分布不平衡的税种划分给中
央（联邦）政府 ❖ 4．收入易发生周期性波动的税种划分给中央（联
邦）政府 ❖ 5．在税收体系中占主要地位、收入比重较大的税
第一节 政府间财政关系的含义及其职能的划分
❖ （三）合理处理政府间的财政关系 ❖ 在过度集权的情况下，地方没有独立的经济利益，缺乏财政自主
权，完全依附于中央，成为中央财政的代理机构。如果要达到资 源最优配置，中央政府必须充分了解各地居民的偏好。
❖ 在过度分权的情况下，地方政府完全独立于中央政府，中央政府 不拥有对单个居民征收财政收入的权力，财政收入的征收权完全 分散在各个地方政府手中，地方政府将部分财政收入资助给中央 政府。在这种情况下，中央政府实际上已不拥有政治独立性，也 缺乏财政权力，无法行使政府职能。
第十章 政府间财政关系
第一节 政府间财政关系的含义及其职能的划分
❖ 一、政府间财政关系的含义及其理论发展 ❖ （一）政府间财政关系的界定 ❖ 政府间财政关系可以概括为集权和分权两种模式。
❖ 政府间财政关系的实质是政府间的经济利益关系，与 社会经济制度的性质无关。
财政学第四章第2节 政府间财政关系
联邦制国家和单一制国家政府间职责比较
联邦制国家 1．中央与地方的事权都是由宪法 分别授予的。各级政府有充分的 自治权。 2．倾向于财政分权化制度 单一制国家 1．地方政府的事权由中央政府以 法律授予的。地方政府虽然有自 治权，但中央政府仍然有监督权。 2．倾向于财政集权化制度
特 性
优 点
1．事权划分，防止中央政府集权 专制。 2．各级政府能够因条件不同而加 以调节其财政政策，达成公平。
缺 点
Байду номын сангаас四）政府间的财权划分
税收收入的划分原则、方式与做法 在国家（政府）的各种权力中，课税权是政府最重
要的权力之一。由公共产品层次性特点所决定，公 共产品的有效提供依赖于各层级政府的共同努力。 因此，按照各级政府职责范围的大小合理划分课税 权，以形成有效率的政府间税收安排，对各级政府 履行职责、依法行政具有重要意义。
3. 财政分权的优点与缺陷 便于地方政府能够根据当地居民的偏好提供公共品 和服务；有利于促使地方政府对各地居民负责，促 进政府间竞争；有利于地方政府在公共品提供中的 创新更具灵活性 有时会导致资源的无效配置 原因包括：辖区间效益或成本外溢， 规模经济， 低效的税制。
（三）政府间的职责划分
第二节 政府间财政关系
主要内容
政府间财政关系的内涵
西方财政分权理论
中国政府间财政关系现状与问题 中国政府间财政关系的改革与完善 省以下财政体制问题
一 、 政府间财政关系理论
（ 一）政府间财政关系的内涵
1.财政管理体制与政府间财政关系 广义上的财政；狭义的财政体制 预算管理体制是处理一国财政收支管理权责在上下 级政府间分配的财政关系的制度。包括：确定预算 管理主体和级次，预算收支的划分原则和方法，预 算管理权限的划分，预算调节制度和方法，核心是 各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关 系问题。
政府经济学-14章政府间财政关系
➢ 二是一国国内不同的人们有权利对不同种类与不同数 量的公共服务进行投票表决，与之相适应，不同种类 与不同数量的服务要求由不同级次、不同区域的政府 来提供。
▪ 斯蒂格勒的理论贡献在于提出了地方政府存在的 必要性的两条基本原则,进而说明由地方政府来进 行资源配置比中央政府更有效率, 这就说明了地方 政府的存在是为了更有效地配置资源,进而实现社 会福利的最大化。
➢ 每个社区是一个特定的公共品－税收组合，有足够多可供选 择的不同社区；
➢ 有相似偏好的居民居住在同一社区，共同享受地方公共产品
➢ 社区间不存在外部性，财政信息是充分的；
➢ 每个社区有一个公共机构，试图让社区达到规模经济优势下 的最优人口规模，使得提供公共商品的平均成本最低。
▪ 在上述假设条件下，消费者是具有理性的，他们将会选 择居住在最能满足其偏好的地方，其具体结果是：
（一）偏好误识论
▪ 结论：
➢ 中央政府无法实现公共商品的最佳供给 ➢ 地方政府提供当地公共商品会更有效率 ➢ 地方自治更有效率 ➢ 地方政府的存在是合理的
（一）偏好误识论
▪ 乔治·斯蒂格勒(信息经济学创始人Stider，1982 年诺贝尔经济学奖得主)在《地方政府功能的有理 范围》最优分权模式，认为可以从两条原则出发 阐明地方政府存在的必要性：
（四）俱乐部理论
▪ 布坎南（Buchanar：1986年获诺贝尔经济学奖） ▪ 俱乐部——为分享某种利益而联合起来的人们
的一个自愿协会。 ▪ 把社区比作俱乐部，地方政府如同一个俱乐部
公共品消费提供者 ▪ 假定：
➢ 俱乐部成员偏好相同、收入相同 ➢ 公共品由成员平均分享并分摊成本 ➢ 公共品拥挤系数大于零
财政分权与地方政府行为关系研究
许多地区从中获益。
这一时期主要实行高度的集权政策，
2.国内关于财政分权研究的两种观 中央政府与地方政府之间是单纯的行政
点
隶属关系，经济上实行高度集中的计划经
一种观点是，财政分权促进了经济增 济体制。 1970 年以前，财政体制以统收
传统计划经济体制条件下，我国各级 长。林毅夫、林强（2000）使用 1970-1993 统支为主。从 1971 年开始实行收支包
党情国情������ DOI:10.16653/ki.32-1034/f.2017.09.004
财政分权与地方政府行为关系研究
郭亦彤 李宏畅
摘 要：不同层级政府之间最主要的关系 服务，有利于经济增长的观点。20 世纪 经济体制发展而变化，各级政府间财政体
是财税体制关系。中国税收立法权和税收政策 80 年代以来,财政分权(Fiscal Decentraliza⁃ 制发展变化的过程也是财政分权形成和
央政府承担主要支出责任；对受益区域广
问题的决定，将财政视为国家治理的基础
的财政事权，比如跨省重大基础设施建设
和重要支柱，提出了建立事权和支出责任
四、财政分权与地方政府行为 项目、环境保护治理等，根据财政事权外
相适应的制度，合理划分中央和地方事权 存在的问题以及改进措施
关键词：财政分权；地方政府行为；财税管 理体制
行发布的《1997 年世界发展报告》指出,发 程度以及改革进程，大体可以将财政分权
展中国家的公共支出权发生了从中央政 分为三个阶段：
府向地方政府转移的现象,这使得中国、
1.计划经济体制时期的财政分权改
印度、拉丁美洲许多国家以及世界上其他 革（1950—1979）
为适应建立社会主义市场经济体制
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基金项 目： 作者主持 的安徽工业 大学 ２０ 年校 青年科研 基金项 目的阶段性成果（ ｚ ０９ ８ ０９ Ｑ ２０２ ） 作者 简介 ： 邵青（９ １ ）男， １８ 一 ， 安徽舒城人 ， 师， 士研 究生 ， 教 硕 从事地方政府与地方治理研 究。
一
ｌ 一 ９
二、 加拿 大地方财 政特征 、 存在 问题及 发展趋 势
（ ） 方 财 政 特征 一 地
人间有较 大的缺 口， 需要上级政府 的财政拨款 。支出分配 、 收 入分配和转移支付决定着政府间关系的变化 。 财产税作 为加
围为全 国性的事务由联邦政府承担 ， 受益 范围为省或地方的
事务， 则由省或地方政府负责 。因此 ， 地方政府通常负责提供
与居 民生 活 密切 相 关 的 地 方性 公 共 产 品 和 服 务 ， 中小 学 教 如
的需求并根据征税能力判断支出的必要性 ，完善预算文件 ；
第三， 在纳税人 和地 方议会之间就预算进行 沟通 ， 听取 纳税
邦政府和省政府 ， 大多来 自省级政府 ， 自联邦政 府的 比重 来
来 自省级政府 的授予 ，其 职责的履行受 到省级政府严格 的
监控 。 自二战以来 ， 但 经济社会的发展使 得地方政府获得更
多的 自治权力。 治理结构上 ， 在 地方政府通 常采取议会委员
会制度 ， 选举产生的议会集立法和行政职责 于一 身 ， 负责政
公共财政理论认为 ， 根据受益范围可将公共产品分为全
的最大项（ 占地方 支出的 ４ ％以上 ）一般 支出 、 ｏ 、 公共秩 序和
国性 的和地方性的， 后者由地方政府负责提供符合公平与效 率原 则， 财政联邦制成为各 国处理政府间财政关系的重要准
则之一 。政府间事权财权明确划分 、 地方政府负责地方性公 共产 品和服务的供给 、 拥有较 为固定的财政 收入来源 、 地方
财政拥有相对独立性是财政联邦制（ 财政分权 ） 的基本要求 。 加 拿大是联邦制 国家 ， 政府架构 为三级 ， 即联 邦政府 、 省级
（ 地区 ） 政府和地方政府 。地方政府是个较宽泛 的概念 ， 政府
来 自税收 收入 、 转移支付 、 以销售 和使 用者付费为 主的其他
地方收入 。具体来说 ： 税收收入主要是对以土地及 土地 上的 建筑为对象的不动产征税 ，其在加拿大有着悠久的历史 ， 可
形式有 市政府 ， 即城市 、 、 ； 镇 村 农村地 区 的县或市 区 ； 区 学
以及服务于特殊 目的的地方机构组成【 ｌ １ 。在法律地位上 ， 地 方政府作 为省级政府 为履行 职责 而附设 的下属机构 ，权 力
以追溯到 １９ ７ ３年“ 上加拿大 （ ｐ ａａａ ” Ｕ ｎ ｄ ）的财产评估 法案。 Ｃ 财产税是地方政府一项重要 的收入来源 ， 年度 内依据对 土地 和建筑物 的估价并确定税率进行征收 ， 以财产税为 主的税收 收入 约占地方政府收入的 ４ ％； ｏ 地方政府的转移支付来 自联
一
联邦预算 、 省级预算和地方预算 ， 各级预算独立编制 ， 上下级
预算 的主要联系是上级政府对下级政府的拨 款。省级政府不 允许 地方政府制定赤字 预算 ，所 有赤字必须纳入下 年预算
、
财政 联邦制 下地方财 政收支分 析
中， 以求财政平衡 。预算编制通常经历 以下程序 ： 首先 ， 由经
人 的意见 ， 的城市利用互联 网发布预算信息 ； 有 最后 ， 由地方
议会 通过预算 ， 形成法律 性文件 ， 指导地方政府 的财政 收支
活 动 ［ ３ １ 。
育、 警察 、 消防 、 社会服务 、 交通通讯 、 地方公路 、 环境公 园 、 资 源保护 、 娱乐休闲与文化等 政府的基本职能之一 ， 政府 问在公共产 品供给上有 着较 明确 的分工， 而财政是政府履
行职能的核心要素 ， 财政分权 成为各国处理政府 间财政关 系的准则之一。通过对加 拿大地方财政收支构成、 地方财 政的特征及存在 问题的分析 ， 以期对 中国地方财政改革有所启示。 关键词 ： 财政分权 ； 加拿大 ； 地方财政 中圈分类号 ：８ 文献标志码 ： 文章编号 ：６ ３ ２ １ （０ ００ — ０ ９ ０ Ｆ１ Ａ Ｉ７ — ９ Ｘ ２ １ ）６ ０ １— ２
较 小且相对稳定 ， 主要集 中在教育支 出上 ， 转移支 付约 占地
方政府收入的 ４ ％。 ｏ ３地方政府预算 。在预算上 ， ． 实行 三级预算管理体制 ， 即
策 的制定 、 决定公共服务的水平及批准预算等 ， 并任命多种
形式委员会 ，负责执行议会 的计划 和政 策并 为议会决策提
供 专 家 意 见［ ２ １ 。
安全 、 交通通讯 、 社会服务 、 环境 、 娱乐文化 等项较大 ， 分别约
占到 ６ 、 ％ 、１ 、％ 、 ％ 、％ ， 住房 、 务 利息 、 他支 ％ ９ １％ ６ ９ ７ 而 债 其
出约为 ２ ％～３ 健康支 出为 １ ％。 ％， ． ５ ２ ． 地方政府收入构成。加拿大地方政府 的财政收入主要
２ １ 年第 ６期 ００
总第 ８ Ｏ期
经济研究导刊
ＥＣ ＯＮＯＭＩ Ｓ Ｃ ＲＥ ＥＡＲ ＣＨ ＧＵＩ ＤＥ
Ｎｏ． ２ ０ ６， ０１
Ｓ ｒａ ｏ ８ ｅ ｉｌＮ ．０
财政分权视角下政府间财政关系分析
以加 拿 大地 方政府 为例
邵 青
（ 安徽 工 业 大 学 文 法学 院 ， 徽 马 鞍 山 ２ ３０ ） 安 ４０２
营部 门制订工作和服务计划 ， 提出初始预算请求 ； 次， 其 财务 部 门将部门和机构 的预算请求编撰 为一份连贯 的预算文件 ， 地方官员结合以往项 目的绩效 、 听取地方议会和市 民对项 目
１ ． 地方政府事权 支出。 加拿大政府间在事权划分上 ， 遵循
职能下放原则 ，即凡能 由级别较低一级政府行使 的职责 ， 就 尽量 下放事权 ， 以提高工作效率 ； 受益范 围原则 ， 即凡受益范