环境保护对中国全面深化改革与环境立法的多重意义

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 环境保护对中国全面深化改革与环境立法的多重意义 作者：马伟阳 来源：《鄱阳湖学刊》2014年第02期

[摘 要]建设生态文明，是关系人们福祉、关乎人类未来的长远大计。保护环境和生态文明建设已成为国际社会的共同课题和普遍共识，已成为党和国家的一项战略目标，也是我国宪法所确立的一项基本原则。保护环境和生态文明不仅是一种发展方式，而且是一种生活方式；不仅是政治文明的重大发展，而且是文化建设的重要内容。

[关键词]环境保护；生态文明；生活方式；文化建设 [中图分类号]D0；X-01 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）02-0071-06 [作者简介]马伟阳（1976—），男，河南洛阳人，河南理工大学文法学院讲师，中国政法大学法学博士研究生，主要从事国际法和国际环境法研究。（河南焦作 454000）

Abstract： Constructing eco-civilization is a long-term task of vital importance to the people’s well-being and China’s future. Environmental protection and eco-civilization construction have become a common subject and general consensus of the international community， a strategic goal of the Party and the State， and a basic principle established by China’s constitution. In fact， environmental protection and eco-civilization are not only a development mode， but also a life style； they are not only the significant development of political civilization， but also the important content of cultural construction.

Key words： environmental protection； eco-civilization； life style； cultural construction 建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来和人类存亡的长远大计。十八届三中全会决定①对生态文明建设进行了全面部署，提出了新的战略目标和重大举措。深化对环境保护重大意义和基本内涵的认识，对建设美丽中国具有重要意义。

一、环境保护的紧迫性和重要性 （一）环境保护是当代国际社会的共同课题和普遍共识 自18世纪60年代工业和科技革命发生以来，科学、技术和工业为人类社会带来了生产的飞速发展和物质财富的极大增加，同时也对环境和生态系统造成了污染和破坏。到了20世纪五六十年代，环境污染与破坏已成为全社会公害，相继出现了“八大公害”和“新八大公害”，而且，这种污染与破坏程度越来越严重，出现了从一国、多国向全球蔓延的严峻趋势。具体表现龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 为全球气候变暖、臭氧层空洞、酸雨不断、生物多样性锐减、森林破坏、土地荒漠化、湿地缩减、水质污染、大气污染、海洋污染等。环境问题已然成为当代国际社会共同面临的严峻课题。

1972年6月5日，联合国在瑞典斯德哥尔摩举行的人类环境会议上通过了《斯德哥尔摩环境宣言》，这标志着环境问题正式从单一的国家范畴进入国际领域，成为国际社会关注的焦点。随后，国际社会又通过了《联合国海洋法公约》、《臭氧层保护维也纳公约》、《远距离跨界大气污染公约》、《我们共同的未来》、《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《联合国防治荒漠化公约》等一系列国际文件和条约，这些文件和条约的核心思想是：保护环境是国际社会的共识，需要国际社会的共同努力，是各国的一项普遍国际义务。

（二）环境保护是党和国家的一项战略目标 环境保护问题是我国最早受国际影响的领域之一。我国最早的环境保护文件为1973年国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》（[1973]158号）①。该文件主要是设立了环境保护机构，开始认识到环境保护的重要性。1978年底的《环境保护工作汇报要点》指出，我国绝不能走先建设、后治理的弯路。这是我国第一次以党中央的名义对环境保护提出要求。②环境保护问题于1982年写入国民经济和社会发展计划，并于1983年写入政府工作报告。1983年底至1984年初召开的第二次全国环境保护会议正式宣布，保护环境是我国必须长期坚持的一项基本国策。③十八大报告④正式确立了生态文明建设的独立地位，并与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起构成了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。至此，环境保护不仅成为党和国家的一项基本政策，更成为党和国家的一项重大战略目标。

此后，党和国家又相继确立了“预防为主、防治结合”、“谁污染，谁治理”、“三同时三统一”⑤、“一控双达标”⑥、“四个必须”⑦、“环境保护，教育为本”等具体政策。

进入新世纪，我国的环境保护战略发生了重大改变。主要是实行了五个重大转变，即工业污染防治从重视点源治理向点源治理与流域区域综合治理相结合转变、从单纯重视浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、从单纯重视末端治理向末端治理与源头、全过程控制相结合转变、从单纯重视企业治理向企业治理与调整产业结构、产业布局结合转变、从单纯重视常规环境管理向常规环境管理与防范突发环境事件结合转变。⑧

（三）环境保护是法治建设的一项宪法原则 1975年《中华人民共和国宪法》第11条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1982年《中华人民共和国宪法》第26条予以重申：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”由此看出，保护与改善环境已成为我国的一项宪法原则和目标。为了保护环境，我国先后制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部，国务院有龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布的规章和地方法规达660余件；①截至2010年底，共颁布了1300余项国家环境保护标准；②截至2009年9月，中国已经加入涉及臭氧层保护、化学品和危险废物、气候变化、生物多样性保护、核与辐射安全等国际公约50多项。③通过这些法律，我国确立了“三同时”制度④、限期治理制度⑤、排污收费制度、环境影响评价制度、环境目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期淘汰制度、危险废物处置制度、生产者环境责任延伸制度等10多项具体制度措施。在实践中，环境影响评价制度取代了环境目标责任制度，日后，污染者付费制度将逐步取代“三同时”制度，因为后者具有明显的计划经济痕迹和浓厚的行政强制色彩，而前者符合市场经济的要求和目标。

不过，我国不仅要重视制度建设，更要重视制度的实施和责任的追究。改革开放三十五年后的今天，在我国环境法律体系已经建立的背景下，加强环境法治建设的重心更应该转移到环境保护法律的实施层面，持续深入推动环境执法和环境司法建设。十八届三中全会决定更是强调了源头保护制度、环境损害责任终身追究制度、生态补偿机制和环境公益诉讼制度。

二、环境保护的基本内涵与重要意义 （一）环境保护是一种发展方式 在1999年和2000年的中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民同志指出：必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人口、资源、环境关系的重要性，必须始终把经济发展与人口资源环境工作紧密结合起来。⑥在2005年的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛同志进一步强调：调整经济结构和转变经济增长方式是缓解人口资源环境压力的根本途径。⑦习近平同志更加鲜明地提出：“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力；⑧正确处理好生态环境保护和发展的关系，也就是绿水青山与金山银山的关系，是实现可持续发展的内在要求，是推进现代化建设的重大原则。”⑨十五大报告⑩正式确立了可持续发展战略，将“提高资源利用效率”、“严格资源管理和保护”和“加强对环境污染的治理”作为经济建设的重要内容。十六大报告{11}将“生态环境改善”作为全面建设小康生活的一项基本指标：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”十七大报告①将“生态文明建设”作为全面建设小康社会的一项基本目标，指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”十八大报告强调：“把生态文明建设放融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。”中央城镇化工作会议将环境保护作为城镇化的主要目标：“切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量。”②2014年国务院政府工作报告也尖锐地指出：“雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。”③可见，环境环保已成为我国经济社会发展的重要组成部分和基本目标。