研究报告2014.08-中国城市贫困分析(1989-2009)

失业率（%） 5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0
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数据来源：中国劳动统计年鉴 2011
中国城市贫困还呈现区域分布特征：全国总工会 2002 年完成的一项调查指出：东部地区的 城市贫困人口占全国城市贫困总人口的 21.9％，中部地区占 52.9％，西部地区占 25.2％[4]。除了 地理区域分布特征外，贫困人口比较集中的城市具有独特的属性特征，如资源枯竭型城市、老工 业基地城市、中西部欠发达地区、传统产业和中小企业为主的中小城市。 造成中国户籍城市贫困人口凸显的原因可以归结为以下四类：经济转型、结构调整带来的贫 困；社会保障体系缺位和改革过程造成的贫困；收入分配不公平引发的相对贫困；就业需求不足 导致的不充分就业带来的贫困。虽然中国城市贫困原因中没有种族或民族、性别歧视的成分，但 存在着对各类弱势群体的排斥和歧视。 对于城市涌现出的贫困问题，中国政府采取了多类别解决措施。首先，最直接的就是实施就 业促进政策，对下岗失业人员实施再就业工程。1993 年在 30 个城市开展“再就业工程”试点； 1998 年，规定资金信贷、税负减免、工商登记和场地安排等方面给下岗职工扶持和优惠；调整产 业结构，发展第三产业、私营个体经济、劳动密集型中小企业以扩大就业领域和范围；完善再就 业服务体系，建立再就业服务中心，开展再就业培训与指导，设立国内跨区和国际跨国劳务流动 和输出等。 其次， 就是完善系列社会保障体系和制度。 1998 年， 下岗职工基本生活保障制度出台。 1999 年，又出台了《失业保险条例》 。城市居民最低生活保障制度 1993 年开始试点，1997 年政 府发出通知在全国建立城市居民最低生活保障制度， 1999 年颁布 《城市居民最低生活保障条例》 。
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活的体系开始解体。国家开始对国有企业进行改革，改变企业办社会的格局，让企业的社会服务 功能与企业作为市场经营主体的职能剥离。企业承担的社会服务功能，尤其是社会保障的功能被 剥离，由新成立的社会保障机构来承担。国有企业为了提高效率，对机构人员进行了精简。国有 企业开始出现大规模的下岗和失业工人， 国有企业下岗工人在 2000 年底达到最高峰为 657.2 万人 （见表 1） 。同期，民营经济发展空间逐步扩展，外资开始进入中国，初次收入分配方式开始发生 变化。不同收入群体的分化开始出现，人们总体生活水平的差距逐步拉开，贫困因此开始凸显。 二是大批农民工涌进城市，其中的一部分经过多年谋生磨练开始在城市中的一些区域沉积下来。 这部分人口没有城市的户籍，大多属于非正规就业，享受不到与城市居民同等公平的社会保障、 教育和医疗等服务。由于生活在城市，农民工所挣工资平均低于城镇居民的平均工资水平，但需 要承担和城市居民同等的生活消费，农民工通常工作环境不好，同时居住在卫生条件、交通条件 等比较差的区域，因此农民工与城市户籍居民相比处于相对弱势的状况。这部分人口如果把所挣 的钱带回到农村生活，按照农村贫困线标准他们不能算作农村的贫困人口，但是，他们中的一部 分长期居住在城市很少回农村， 甚至他们的下一代根本也不想回农村， 因此这些人只能飘在城市。 尽管中国城市没有出现如印度、巴西等发展中国家城市里出现的刺眼的“贫民窟”现象，但是农 民工暂居在城市中的“城中村”或“棚户区” 、城乡结合部的现象值得关注。随着中国城镇化力 度的加强，以农村流动人口为特征的这样一种城市贫困很可能会发展成以后城市贫困的主体，而 且他们的贫困状况会长期持续下去。 表 1 全国国有企业年末实有下岗职工人数（1998~2004 年） 年份 人数(万) 1998 594.8 1999 652.5 2000 657.2 2001 515.4 2002 409.9 2003 260.2 2004 153.0
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一、有关城市贫困研究容易争论的两个问题
问题一：城市贫困的界定。城市贫困是指城市里居住的人口因缺乏满足其基本需要的手段， 生活处于困难境地的一种状态。中国实行城乡分割的户籍制度，并且很多地方政策直接与户籍制 度挂钩，使得中国出现很多户籍制度相关的问题，如流动人口的医疗、住房、社会救助和养老问 题、 子女的受教育问题等。 研究城市贫困问题时， 首先需要明确的一个问题就是城市贫困的界定。 一部分研究者认为城市贫困是发生在城市里的贫困，包括没有本地户籍的贫困人口。另一部分研 究者出于数据的可获得性、以及流动人口的不稳定性，把城市贫困仅看作是城市户籍人口的贫困 问题。基于两种不同认识，研究出来的结果可能有很大差别。本文使用的数据仅限于有城市户籍 人口的数据，但认为城市贫困群体应该包括城市里的贫困农民工，因为这是比较符合中国城市化 趋势和城市实际特征的。 问题二： 城市贫困线问题， 它涉及城市贫困人口规模。 贫困线是度量贫困的基础， 但在中国， 由于缺少一条全国城市统一的官方贫困线，所以没有一个广泛认可的贫困人口规模。在谈及中国 城市贫困的时候，研究者使用比较多的城市贫困线是低保线。低保线是各城市根据自身的社会经 济发展水平、收入和消费情况、当地的财政实力等制定出来的对有当地户籍的贫困人口进行现金
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绿 色 中 国 城 市 贫 困 分 析 （
1989-2009
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数据来源：中国劳动统计年鉴 2005
中国农民工的流动可分为四个阶段。阶段一，从上世纪 80 年代初到 80 年代末，是以就地转 移为主的阶段。农民工数量从 80 年代初的 200 万左右发展到 1989 年的 3000 万，那时乡镇企业 是农民工就业的主渠道。此阶段，跨省流动的人数开始增多，但比重仍较小，1989 年约为 23%。 阶段二，20 世纪 90 年代初到 21 世纪初，该阶段为大规模跨地区流动阶段。外出就业农民工数量 从 90 年代初的大约 6000 万人发展到 21 世纪初的 1 亿左右。东部沿海地区和城市的二、三产业 成为农民工就业的主渠道。跨省流动比重大幅上升，2001 年达到 44%。主就业模式已转换为外出 异地就业。阶段三，21 世纪初到 2007 年，为稳定增长阶段。2002~2007 年，外出就业农民工数 量年均增长约 650-700 万，增速下降但相对稳定。农民工继续向东部沿海地区和城市的二、三产 业集中， 在外向型行业就业的比重明显上升。 阶段四， 2008 年至今， 为危机冲击和深刻调整阶段。 2008 年爆发的国际金融危机在下半年引发了较大规模的 2000 多万农民工返乡。2009 年第二季度 后农民工就业快速恢复，年底统计的外出农民工达 14533 万，但就业的地域结构、行业结构、总 体供求关系都在发生深刻的调整。经历了四个阶段的发展，外出农民工成为农民工的主体，主要 都流入了城镇，给城镇带去了较大影响，包括城镇贫困。 中国城市贫困表现出来的群体特征除国企下岗和农民工外，还包括“三无人员” （即无生活 来源、无劳动能力和无法定抚养人） 、失业人员（见图 2） 。集体经济、民营经济等在发展过程中
研究报告
2014年第8期
中国城市贫困分析（1989-2009）
办 ： 中国国际扶贫中心
副 主 编 ：黄承伟、何晓军、谭卫平 辑：《中国国际扶贫中心研究报告》编辑部 址：北京市朝阳区太阳宫北街1号 话：86-10-8441 9870
电子邮箱：research@ 下载地址：
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0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010市低保人数
数据来源： 《2010 年社会服务发展统计报告》 ， 《2011 年社会服务发展报告》
二、中国城市贫困的演化及特征
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主 主 编：左常升 责任编辑：冯 贺 霞 编 地 邮 电 编：100028
中国国际扶贫中心成立于2005年5月，是国务院扶贫办直属事业 单位，同时又是联合国开发计划署等国际组织共同发起并组建的国际 性扶贫机构。机构性质的双重性，使中国国际扶贫中心既成为开展南 南合作的重要渠道，又是全球唯一专职从事减贫研究、培训、交流和 合作国际平台。中国国家主席胡锦涛在联合国大会上说：“中国国际 扶贫中心在北京正式成立，旨在为世界消除贫困事业作出贡献”。
照片提供：中国国际扶贫中心 刘倩倩
中国城市贫困分析（1989-2009）
王小林，张德亮1
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绿 色 中 国 城 市 贫 困 分 析 （
1989-2009
【摘要】长期以来，我国扶贫开发政策主要针对农村贫困问题，但城市贫困问题的研究和政策干 预将日益重要。从城市贫困研究容易争论的两个问题出发，简要介绍了中国城市贫困的由来及其 原因，分析了城市贫困的特征及表现，并在实证数据的基础上实用了多种贫困测量指标对城市贫 困状况进行测量，得出了城市绝对贫困在 1989~2009 年期间一直处于下降趋势；相对贫困呈现先 上升后下降的趋势；不公平程度也是先上升后下降的趋势等结论。最后，针对实证测量结果给出 系列缓解城市贫困的建议。 【关键词】城市贫困；贫困发生率；相对贫困；绝对贫困 长期以来，我国扶贫开发政策主要针对农村贫困问题。这是因为贫困人口主要分布在农村， 并且贫困现象以绝对贫困为主。王小林（2012）利用 2009 年的数据测算，中国农村和城市对多 维贫困发生率的贡献率分别为 75.5%和 24.2%[1]。随着经济社会的不断发展，以及农村扶贫开发 的推进和最低生活保障制度的实施，我国已经基本解决了温饱问题。新阶段（2011~2020）农村 扶贫开发的主要任务调整为：一方面巩固温饱成果（解决绝对贫困问题） ，另一方面更加注重缩 小发展差距（解决相对贫困问题） 。然而，近年来我国城市贫困问题伴随着城镇化的不断推进、 产业结构调整以及国有企业改革逐步凸显出来。城市贫困问题的研究和政策干预将变得日益重要。
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作者单位：中国国际扶贫中心。 1
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绿 色 中 国 城 市 贫 困 分 析 （
1989-2009
转移的标准。由于低保线具有城市差异性和受地方财政状况的影响，所以用简单加总的全国城市 享受低保人口的规模来替代城市贫困人口规模不具有统一的基础和可比较性。但用城市低保线人 口规模 （见图 1） 来统计城市贫困人口数量并实施扶贫政策在现实中比较容易操作。 到 2011 年底， 全国共有城市低保对象 1145.7 万户、2276.8 万人[2]。本文后边使用的贫困线采用相对贫困线和绝 对贫困线两个标准来度量城市贫困。从国家统计局、民政部和一些地方政府的调研情况看，城市 贫困人口通常为享受低保人口数量的 2 倍多，即中国城市贫困人口的总规模大约为 5000 万人， 这个数字得到多方面的认可[3]。