中国城市社区生活垃圾管理现状分析及发展方向报告

中国城市社区生活垃圾管理现状分析及发展方向报告关于调查地点选择的说明

本课题调查地点选在北京市、上海市。北京市、上海市都具有经济高度发达、人口高度聚集的特点，两个城市在发展中均面临着巨大的环境压力。例如，上海市的土地面积约占全国土地面积的0.06%，人口数量约占全国人口总数的1%，但上海市每年生产的垃圾量约占全国城市垃圾总量的5%。垃圾问题是两个城市目前急待解决的环境问题。另外，北京、上海城市生活垃圾产生量较大，垃圾资源化的经济可行性较高。研究大城市社区垃圾管理的模式，总结经验会对中、小城市垃圾管理起到一定的示范效应。

一、我国城市垃圾现状

改革开放以来，随着经济的高速发展，我国城市化也进入快速发展阶段，据国家统计局2004年公布的数据，我国城市数量由1978年的193个增加到2003年的660个，市镇人口由1.7245亿人增加到5.2亿人。城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%。与城市数量、城市经济、城市人口的迅速增长相比，城市基础服务设施供给则严重不足，尤其是环保基础设施，如城市垃圾污染问题则更加突出。

目前，我国垃圾年产生量约为1.5亿吨，历年来堆存的垃圾量已达60亿吨，侵占了约5亿多平方米的土地。生活垃圾产生量的60%集中在全国50万以上人口的52重点城市。其中北京、上海和沈阳三个城市的垃圾产生量之和约占全国垃圾产生量的10%。目前，城市生活垃圾增长速度很快，约有三分之二的城市处在垃圾的包围之中。并且我国城市垃圾中约有一半未经处理，这些垃圾裸露堆填，污染水质、土壤、大气，传播疾病，严重影响和制约了城市社会、经济的可持续发展。

根据中国环境状况公报统计数据，表1列出了我国1990-2003年垃圾、粪便清运量数据。图1是根据表1数据做出的趋势图，可以明显看出这一数值仍呈现出逐年增长的趋势。

表1 1990-2003年全国垃圾、粪便清运量? 单位：万吨

数据来源：1997-1998、2001-2003年中国环境状况公报

1、大城市垃圾产生量增长趋势变缓

分析上海市和北京市垃圾产量增长率不难发现，两个城市垃圾增长速率都从高速增长期过渡到了平稳增长期。目前，根据两个城市的预测垃圾增长率基本上将稳定在2%的水平。见图2、图3的示意图。具体数据见表2，

改革开放初期，城市人口大量增加、燃煤做饭、采暖方式是垃圾产生量增长快的主要原因。另外是由于当时没有准确的计量工具，数据基本上是估算的，与实际存在一定的误差。随着城市气化率、采暖方式的变革，以及生活方式的改变，大大减少了城市居民煤灰的产生量，对城市垃圾减量贡献较大。

表2北京市、上海市垃圾清运量历年统计表? 单位：万吨

数据来源：1994-2003年北京市环境状况公报1994-2003年上海市环境状况公报

图3北京、上海垃圾增长率示意图?

2、垃圾结构变化较大

随着居民生活质量的提高，无论北京还是上海生活垃圾主要成分都发生了较大的变化。垃圾中的有机物比例增加，可回收利用物比例增加，垃圾热值升高，灰土量迅速减少。

3、我国垃圾管理模式变化

废旧物资回收阶段在上世纪60、70年代起，由于我国经济不发达，提倡勤俭节约，许多东西都回收利用，对国家经济建设起到了很好的促进作用。这些可回收使用的物资被称作废旧物资。因此，在那个年代，能回收利用的都基本上回收了，垃圾成分比较简单，主要是灰土、果皮等。

改革开放后，经济迅速发展，人们生活水平、生活质量不断提高，垃圾产生量增长较快，这个时期的垃圾管理主要是以垃圾清运为主，把垃圾运出城市之外，一埋了之，就算解决问题。以前完善的废品收购网络基本消失，取而代之的是个体废品回收，年龄大的居民还保持着废物回收的习惯，但年轻新一代很少这样做。从垃圾管理的角度分析，基本上是末端处置的思路，垃圾管理的对象主要是垃圾本身。

近十年来，随着人们对环境问题认识的深入，认识到将垃圾一扔了之的生活方式在不断蚕食着人类的生存空间和人类的健康。垃圾管理思路从末端处置的被动管理模式转为垃圾减量、推进社区垃圾源头分类的主动管理模式。

目前城市垃圾瘦身的有效的办法就是实施垃圾分类、减量、废物回收利用，各个城市都开展了社区垃圾分类工作，对城市垃圾减量做出了贡献。目前，我国垃圾产生量的统计数据并不包括废旧物资数量，因此，从统计数据看，我国垃圾回收率比较低。在国外废纸、废饮料瓶、废金属等都被统计在垃圾产生量数据中，这样计算出来的垃圾回收率比较高。课题组在上海卢湾区上海鑫环废弃物处置有限公司调查得知，该公司拥有上海市第一条城市生活垃圾分拣流水线，居民垃圾经过流水线分拣，可回收物约占5%左右，医院、大厦的垃圾，经过流水线，可回收物约占15%以上。居民垃圾分类的成效显着。（来源：本站整4、垃圾处理、处置设施缺乏

北京、上海两市都非常重视垃圾管理问题，但目前北京、上海两城市的垃圾处理、处置能力还不能满足现状需求。为迎接北京2008年奥运会和上海2010年世博会，两个城市均计划加大了在环境保护工作方面的投资力度。据调查两城市每年用于处理垃圾的费用高达8-9亿元，上海约有三分之一经费由垃圾产生者来承担，政府承担三分之二。北京垃圾处理费用主要来自政府，垃圾处理费收缴率只有10%。

虽然许多城市开征了垃圾处理费，但是垃圾处理费收缴率都比较低，相对垃圾处理费来说，更显得微乎其微。因此，我国绝大部分城市垃圾处理费用主要由政府承担，由于政府负担不起高昂的

处理费用，只能采取简单的填埋方式处理垃圾，对环境安全造成了极大的隐患。资金缺乏制约了城市垃圾处理设施的建设。

二、社区垃圾管理需要改进的方面

1、社区垃圾分类宣传仍需加强

课题组于2004年11月至2005年1月期间在北京的社区、公园、商场等公共场所内开展了关于垃圾分类环境意识的调查活动，采取随机调查的方式，共发出228份问卷，回收到有效问卷204份。虽然样本量不大，但也能在一定程度上反映一些客观事实。

为了解北京市宣传推广“垃圾分类”政策的成效和北京市民对政府这一举措的关心程度，问卷内特别设计了三个问题，统计结果分别为：有52.5%的被访者知道“2004年5月发布的《北京市城市生活垃圾分类指导手册》”；有57.4%的被访者知道“北京市政府在《北京2008》奥运申办报告中对城市生活垃圾分类收集率和垃圾资源化综合利用率的承诺”；76.0%的被访者知道“北京部分小区已经试行了垃圾分类收集，并大大减少了垃圾的排放量”。

2、垃圾分类参与率低、缺少监督

此次调查的统计结果显示，有28.1%的被访者一直保持在家中进行简单的垃圾分类，有42.2%的被访者在家中会偶尔进行简单分类,有29.6%被访者从不进行分类。一直保持在家中简单分类的被访者比例远低于对垃圾分类的知晓率。

在实施垃圾分类的小区观察垃圾的投放情况发现垃圾混放的情况特别普遍。因此，目前社区垃圾分类工作主要还处于重宣传、轻效果的阶段。如果要提高垃圾分类效果，需要加强对垃圾分类工作的监督。

3、现有政策不利垃圾减量

实施垃圾分类的小区与未实施垃圾分类的小区居民的垃圾收费标准一样。

垃圾减量后，环卫部门有可能减少垃圾清运收入，因此环卫部门对实施垃圾减量的动力不足，主要表现在社区居民将垃圾分类，垃圾清运时混合运输。严重影响了居民参与垃圾分类的积极性。

垃圾收费主要是垃圾清运费，没有实施按量全成本收取垃圾处理费。

政府对社区、企、事业单位没有明确实施垃圾减量的指标规定，很难实现真正意义的垃圾减量。

三、完善社区生活垃圾管理体系的思路

目前，许多城市社区垃圾管理已经走出了产多少，运多少，埋多少的简单管理模式，把垃圾管理流程向垃圾产生源头推进。实施源头分类收集，有效减少垃圾处理量。

社区垃圾分类管理是一项非常复杂的系统工程，而不仅仅是社区配置好分类垃圾桶、贴宣传图片、发放宣传品就能有效地到达垃圾减量的目的。根据对北京、上海社区垃圾管理现状的调查，提出以下完善社区垃圾管理的思路。

1、社区垃圾管理——全过程控制

图4社区垃圾管理全过程控制示意图

垃圾管理应该贯穿在生产、流通、消费、处理的各个环节中，这样才能真正从源头上控制垃圾产生。

生产环节：合理使用自然资源，实施清洁生产，减少原材料的消耗；减少一次性产品的生产，避免产品的过度包装；尽量选用能够回收再利用的材料。

流通环节：积极推广净菜上市，扩大超市成品和半成品；建立废旧物资回收网络和“二手货”交易市场。

消费环节：鼓励居民绿色消费，延长耐用消费品的使用寿命，推广使用环境有好产品。

处理环节：鼓励有机垃圾就地生化处理，无机垃圾进行分拣、回收利用，减少最终处置量。

全过程管理的总负责人是政府，它主要起政策制定和引导的作用，并规定在管理流程中各方责任人（企、事业单位、社区居民）的职责、权力和义务，为配合政策实施，政府出台奖励和惩罚措施。

根据不同的垃圾产生环节制定相应的管理计划，应非常详细地包括管理对象、管理手段、管理目标、成果评估。

2、促进社区垃圾减量管理的措施

实施以区、社区为核算单位的垃圾总量控制

政府可以根据历年垃圾数据，规定各区垃圾总量控制指标，对于垃圾量少于指标的区县、社区政府支付奖金，超过总量控制指标的部分，由超标单位支付全成本处置费用。这样可以有效地保证垃圾减量目标的实现。详见图3。此项政策的出台实施，社区垃圾前分后混的大难题很容易解决，为配套实施此项政策的前提是需要安装垃圾量计量统计系统。

图5垃圾总量控制指标分解示意图

实施垃圾处理全成本收费

目前，我国只有上海对单位用户执行了半成本收费、四星级以上宾馆和娱乐场所执行全成本收费。其他城市主要是收取垃圾清运费，没有实施垃圾处理全成本收费。有些城市对居民收取垃圾处理费，基本是以户为单位定额收取垃圾处理费，但收取率非常低。

实施全成本收费一方面可以为垃圾处理处置提供资金，另一方面还可以运用经济杠杆控制垃圾产生量。

建立社区资源回收中心

社区建立资源回收中心，可以有效地将大量可回收物资在扔到垃圾桶前就得以回收，而不是等到垃圾被送到垃圾场后再由拾荒者来分拣。政府可以尝试给社区资源中心垃圾补贴，免收所得税等办法鼓励成立社区资源回收中心。建立资源回收中心，政府可以大大降低垃圾清运的成本和处理成本，同时还可以解决一部分下岗失业人员的再就业问题。如上海卢湾区成立的物资回收公司，每年回收物资1万多吨，解决33名下岗职工的就业，每年营业额1000多万元。

四、社区生活垃圾分类管理试点推进

根据对北京市、上海市居民有关垃圾分类意识的调查，两个城市居民对垃圾分类的知晓率都非常高，但参与率不高。

在北京进行有关垃圾分类调查时问及“如果所住社区未实施垃圾分类，是否渴望尽快实施垃圾分类收集、处理，减少垃圾排放量”时，有63.1%的被访者表示“非常渴望”，33.3%的被访者表示“一般”，仅有3.6%的人表示“无所谓”。这表明整体看来，市民还是很乐意参与社区垃圾分类的。因此进一步扩大社区垃圾分类试点工作是非常可行的。

为了创造出多样化的垃圾分类参与机制和参与模式，可以对北京、上海的垃圾分类小区进行调查，分析发掘垃圾分类有特点且分类效果好的小区，总结推广垃圾分类实施的经验，在此基础上，还可以扩大垃圾分类试点小区范围。

专题报告1——上海社区垃圾管理现状调查报告

2005年1月课题组分别到上海市市容环境管理局、卢湾区环卫局、上海鑫港废品回收有限公司、东怡花苑小区、巴士小区进行了有关社区垃圾管理方面的调研。

一、上海市生活垃圾现状

1、上海市生活垃圾产生量

根据上海市容环境管理局的统计，生活垃圾日产量从1990年8620吨/日增加到2003年16040吨/日。2003年上海市餐厨垃圾产生量为1100吨/日。预计到2010年，上海生活垃圾年产生量约为657万吨，平均日产生量为18,000吨，人均垃圾产生量将从目前的0.84千克/日增至1.12千克/日。“九五”期间上海市生活垃圾年平均增长率12.03%，“十五”期间垃圾年平均增长率为3.5%，预计2005年～2010年生活垃圾年平均增长率为2%。表1中数据取自1994-2004年上海市环境质量公报，图1根据表数据做出垃圾产生量图。从图1也可以明显的看出上海市垃圾产生量的增长趋势。

表1-1 1994-2003年上海市垃圾产生量单位：万吨/年

注1：2002年数据是上海市城区实际产生的垃圾量。

2、上海市生活垃圾成分

根据上海市市容环境卫生管理局胥传阳在上海人居与信息化论坛关于“上海市固体废弃物处置现状及对策”报告中的相关数据显示，上海市生活垃圾成分从1990年到2003年之间发生了很大的变化。上海市把生活垃圾分为：金属、渣石、玻璃、竹木、布类、纸张、塑料、果皮、和厨余垃圾。根据统计数据，从1990年到2003年，塑料垃圾从4.0%升至13.33%，纸类垃圾从4.0%升至9.23%，果类垃圾10.8%升至14.08%，厨余垃圾从71.9%降至51.82%。

资料来源：胥传阳，《上海市固体废弃物处置现状及对策》，上海人居与信息化论坛

图1-2 上海市垃圾构成变化图

3、上海市垃圾分类方法

结合上海市社区垃圾管理的现状，上海市垃圾分类方式确定为：

焚烧厂服务地区分为：可燃垃圾(黑色容器)、玻璃(绿色容器)、有害垃圾(红色容器)。

其它地区(堆肥厂等其它处理方式服务区)分为：可堆肥垃圾(黑色容器)、其它垃圾(绿色容器)和有害垃圾(红色容器)。

公共场所可分为：可回收物(或将可回收物单独按纸张、金属、塑料、玻璃进行分类)、其它垃圾，收集容器按与周边环境协调的原则配置。

4、上海市生活垃圾处理能力

上海市目前生活垃圾处置能力共计达到9400吨/日。其中有3座填埋场，日处理能力6400吨/日，2座焚烧厂，日处理能力2,000吨/日，1座生化处理厂，日处理能力1,000吨/日/。上海市垃圾处置能力与目前垃圾产生量相比，严重不足。

表1-2 上海市生活垃圾处理现有设施及规划数量一览表单位：座

2005年，上海市将全面取缔郊区农村781个生活垃圾简易堆点。改造和扩建老港生活垃圾填埋场，新建1座闵行生活垃圾焚烧厂，新建堆肥和生化处理厂3座，新建综合处理厂7座。

2010 年，上海将达到焚烧厂5座、填埋场3座、综合处理场7座、堆肥及生化处理厂6座、危险废物填埋场1座。将能够满足18000吨/日处理的需求。

图1-4 上海市2010年生活垃圾处理设施分布示意图

5、上海城市垃圾处理费用

2003年上海市用于处理生活垃圾的费用达8.75亿元，其中3.1亿元是通过收费的方式由垃圾产生者支付费用，而剩下的5.65亿元都是通过政府财政解决。

6、上海市垃圾管理工作目标

上海市近期工作目标：

1、2005年中心城区覆盖率达到60%以上，基本覆盖全市各建成居住区；城镇地区垃圾分类覆盖率达到40%以上。

2、在巩固和提高住宅区垃圾分类工作的基础上，逐步在世博会举办区域、机场、车站、涉外宾馆等公共场所有重点分步骤地推进垃圾分类，树立上海国际化大都市形象。

3、进一步探索塑料废弃物、电子垃圾、废弃食用油脂等生活垃圾的专项分类回收和资源利用。

到2010年上海市力争做到：固体废弃物分类收集和回收利用两个普及，产出数量与处置能力动态平衡，生活垃圾产生量“零增长”，原生垃圾“零填埋”，实现生活垃圾处置无害化；完善城市生活垃圾应急处置系统；建立处置有序、配置合理、技术可靠、环保达标、管理高效、国内领先、世界先进的固体废弃物处置系统。

二、上海市社区垃圾管理对策

上海市人口不断增长，生活垃圾产生量逐年递增，但生活垃圾处置能力严重不足。上海市主要从两方面来解决生活垃圾管理的矛盾。依据垃圾减量化、资源化、无害化方针，一方面主要是提高生活

垃圾处理、处置能力。另一方面主要是大力推进社区垃圾源头分类、减量、资源化，同时针对特殊垃圾实行专项回收、处置。目前垃圾减量主要通过以下几种途径来实现：社区居民自愿实施垃圾分类减量、对环卫部门实施总量控制、对企事业单位实施按量收取垃圾处理费。

1、推进社区垃圾分类

1990年上海市开展社区垃圾分类推进工作，开始进展的非常困难，主要是以宣传、教育为主。有些居民认识到了垃圾分类的益处，积极参与了垃圾分类，但环卫运输又将分好类的垃圾合起来运走，严重打击了居民开展垃圾分类的积极性。

1997年开始垃圾分类的试点，在市中心选取了50个小区进行有机垃圾和无机垃圾（干垃圾与湿垃圾）的分类收集；

1998年开始对废玻璃、废电池进行专项分类，但废电池收集堆放了许多年无法解决。废玻璃没有接口，不能正常运行。

上海市为了全面提高城市垃圾管理水平，提高市民环境意识和文明程度，实现城市生活垃圾减量化、资源化和无害化的目标，2000年6月正式确立了上海市第一批垃圾分类试点小区。垃圾要分类的理念逐步为市民所认同，上海生活垃圾分类管理体系逐步完善，成效也逐步体现。

截至2004年上半年，上海市中心城区垃圾分类覆盖小区数达到2230个，约占中心城区小区数的60.2%，焚烧厂服务地区垃圾分类覆盖率普遍超过90％；郊区区(县)政府所在城镇达到40%；其他一般集镇达到10%。上海市全市共回收各类可利用物资约142236吨，其中，累计分类回收废玻璃24053吨、废纸张65788吨、废塑料l5917吨、废金属36442吨、泡沫塑料36吨。另外回收有害垃圾363.95吨，其中废电池339.14吨，过期药品24.81吨。

2、对生活垃圾总量控制

2005年1月1日，上海市颁布实施了“上海市生活垃圾计划管理办法” 。对上海市、区（县）、街道（镇）三级实施生活垃圾计划管理，各级市容环境卫生管理部门是生活垃圾计划管理的责任主体。生活垃圾计划管理逐步向物业公司、辖区内企事业单位等生活垃圾产生源延伸，无法延伸的管理区域仍由居委会或村委会等承担。

2000年开始着重抓减量化工作，各区政府领导为第一责任人。1999-2000年安装了垃圾计量系统，全部实施数字化管理。上海市容环境管理局综合前几年各区垃圾产生量水平，分配给各个区生活垃圾总量控制指标，如果垃圾产生量超出分配指标，超出部分垃圾处理费由区政府支付。如果各区垃圾减量，市政府奖励资金，每减量1吨垃圾市政府奖励50元。例如，上海市卢湾区生活垃圾总量指标为310吨/日。现在卢湾区每天实际需要进行处置的垃圾量为250吨/日，每天实现垃圾减量50-60吨，其中20-35吨/天垃圾分类回收，25吨/天泔水分类处理。这样，一方面可以从市政府拿到减量奖金，另一方面，还可以通过垃圾分类处理得到收益。

3、实施垃圾处理权成本收费

上海市征收垃圾处理费分两步走，先征收企事业单位垃圾处理费，待各项准备工作做好后，再征收居民垃圾处理费。2002年6月，上海市向企事业单位开征垃圾处理费。目前，上海市垃圾清运处理成本在350-400元/吨。上海市对高档娱乐业进行生活垃圾处置全成本收费，高档娱乐场所主要包括卡拉OK，四星级以上宾馆等。对一般企事业单位进行半成本收费。对机关、企事业单位、社会团体等收费以桶（每桶240公升）为计量单位，每桶40块，相当于200元/吨，高档娱乐场所400元/吨，餐厨垃圾60元/吨。各企事业的垃圾产生量以2003年以前的数量核准为基数，高于核准基数的部分将加倍征收垃圾处理费，但最高不会超过一倍。原则上全部收费，对教育、学校免征。目前上海市正在研究居民收费管理办法

4、体制改革

2004年7月1日，上海市环卫部门所有作业服务单位从事业转为企业，改革成本16个亿，涉及2万3千5百人。尤其对长期在艰苦环境下从事垃圾清运、粪便清运、道路保洁、公厕保洁（简称“四清”）作业工种，根据工作年限长短，给予一次性经济补偿，所需经费由区（县）财政支持。上述分流安置人员将由专门部门组织人员核实锁定，所有支付经费逐一核实，按照专款专用的有关规定支付。同时，按照市政府促进就业的总体要求，积极安置有条件的职工再就业。

三、社区垃圾管理主要工作成效

1、垃圾分类认知率提高，分类社区初具规模

上海市通过举办形式多样的社会宣传活动，推广垃圾分类各种政策、知识。如发放宣传手册、公益广告、环保培训。市民普遍已经意识到“垃圾分类，资源利用”是利己利市的行为。并且认为参与垃圾分类是一个人文化素质和文明教养的标志。在开展垃圾分类的小区中基本做到了家喻户晓，户户参与。

根据上海城调队2004年二季度就有关垃圾分类知晓率的调查数据显示，上海市市民对垃圾分类的知晓率达到80％。市民参与垃圾分类程度有了普遍的提高，中心城区中有60%的小区实施了垃圾分类。

2、建立了垃圾分类全程管理系统。

垃圾分类全过程管理主要是对垃圾源头分类、垃圾分类收运和分类处理、处置三个过程的管理。

垃圾分类、回收。垃圾分类小区配备了分类收集容器，并设置统一的标识，有的区全面改建了分类垃圾箱房、有的配上了电子控制分类垃圾箱，有的利用垃圾压缩站实现干、湿垃圾的分类压缩。在分类垃圾小区实施居民自己分类、环卫工人二次分类，确保有回收价值的垃圾在源头分类回收，尽量减少垃圾量。

在对卢湾区调查进行调研时，未听到大街小巷有收破烂的吆喝声。原来，卢湾区环卫局车队与物资局共同出资组建了上海鑫港废品回收有限公司，基本上承担了整个区的废品收购业务。上海市出台政策，不允许私人随便收购废品，同时，市容监察加大了监督管理的力度。一方面解决了私人收废品扰民问题、消除了社会不安定因素、解决部分下岗职工的再就業；另一方面，分类废物得到了合理处置。目前共建有197个网点，6个交投站，共有50多部三轮车。现有职工200多人，大多数都是下岗职工，职工收入在1000-2000元/月。回收废物200吨/天，其中废纸50吨/天（上海、浙江富阳回收），50-70吨/天铁（上海本地回收），5-6吨/天塑料（浙江回收），有色金属5-6吨/天（江苏回收），玻璃10吨/天（上海本地回收），公司免所得税，年产值1000多万元，利润在10-15%。下一步公司准备在全上海建立连锁经营网络，并扩大经营品种和规模，如旧家具、旧家电的回收、处置等。

垃圾分类收运。有回收价值的分类垃圾由分类专用驳运车和专用的运输车辆运送到固定地点。另外许多小区推行使用小型有机垃圾生化处理机，对餐厨垃圾进行就地处置，大大减少了垃圾的产生量。

分类处置。为了配合垃圾分类处置，上海在浦东、浦西分别建成了处理能力1000吨／日的大型生活垃圾焚烧厂；浦东还建成l000吨／日的生活垃圾生化处理厂；卢湾区建成了50吨／日的生活垃圾分拣中心；安亭有害垃圾分拣处置站保障了有害垃圾从收集到运输到分拣存放的过渡性系统。分类设施配套的不断完善，为垃圾分类工作提供了硬件保障。

3、逐步完善了垃圾分类管理制度

上海生活垃圾分类管理工作经历了从末端到源头、从源头到全程的管理、从点到面、从生活垃圾到专项垃圾管理的转变过程。

一是不实行全市一刀切的垃圾分类模式。根据生活垃圾最终处理方式合理设计生活垃圾分类方法。对于焚烧厂服务地区和非焚烧厂服务地区实行不同分类方式。

二是垃圾管理机制创新。市成立了相应的领导小组和工作小组。编制了实施计划，确定了推进进度。

三是法律、法规护航。《上海市市容环境卫生管理条例》的颁布实施，更使分类具备了法律基础。在分类工作推进过程中，大部分区实现了制度化管理，并积极探索了有效的考核、监督、激励等机制，为长效管理奠定了基础。

4、建立专项垃圾回收系统

上海市在开展生活垃圾分类工作的基础上，按照垃圾的产生源、自身特性等因素逐步建立专项回收系统，使垃圾分类工作向深度发展。

目前，上海市建立了塑料废弃物(一次性塑料饭盒)专项回收系统。在全国率先建成从产生单位付费、社会回收、专业处置、政府监管的回收网络，实现了一次性塑料饭盒从产生到处置的良性循环管理模式，到2004年上半年，共回收一次性塑料饭盒7.2亿只，在市区基本消除了白色污染。

从2000年开始，由上海市市容环卫局牵头，向各生产厂家征收“废物处置费”。按每个饭盒3分钱的标准收取，这3分钱中，1分钱用于收购废塑料饭盒，1分钱用于收集、运输废塑料饭盒的中间环节，1分钱贴给政府管理费用。

由几家生产塑料饭盒的企业联合成立了利用废塑料再生塑料粒子的工厂——保绿塑料制品厂。2000年回收了2600吨废泡沫塑料，2001年近2900吨，2002年达到3250吨，分别占全市泡沫塑料餐具总产量的56%、60%、65%。保绿塑料制品厂每年生产的3000来吨再生塑料粒子，由于价廉物美，在市场上一度卖到3500元一吨的好价钱，加上从政府那里获得的补贴，做到了收支平衡，略有盈余。

二是餐厨垃圾专项回收系统，经过三年的探索，基本建立了餐厨垃圾的收集、运输、处置系统，处置能力有较大突破，目前全市餐厨垃圾处置能力已经达到600吨／天，初步满足餐厨垃圾处置的需要。

同时塑料废弃物、电子垃圾、废弃食用油脂等生活垃圾的专项分类回收和资源利用也正在研究之中。

四、需要改进的方面

1、社区垃圾分类实效有待提高

近年来，上海市各级管理部门为了垃圾分类工作付出了艰辛的劳动，但垃圾分类工作取得了一定成果，但还需要有一个逐步完善的过程。

垃圾分类是一个系统工程，需要一代人甚至几代人的不懈努力。如果想让居民从意识上接受垃圾分类，在环境行为上支持垃圾分类，并一直保持下去，则需要政府各部门对垃圾分类工作要常抓不懈。

另外，对分类投放设施的配置、宣传工作的开展较为重视，但忽略了分类对垃圾减量贡献率的结果考核。形成了垃圾分类管理工作“重布置，轻成效”的现象。

2、市民对深度分类参与率相对偏低。

相对于分类投放设施配置率和居民对垃圾分类知晓率来说，居民的垃圾分类行动参与率明显偏低。虽然多数地区居民对垃圾分类知晓率已达到90％以上，但参与源头分类行动的居民却不多，小区仅仅停留在收集容器的设置、社会宣传的开展，在居民参与率上还远未达到要求。

3、垃圾处理、处置设施建设缓慢

分类贯穿于生活垃圾投放、收集、中转、运输和处理整个过程。分类是为了更合理地利用和处理生活垃圾，分类方式与生活垃圾的处理方式是密切相关的，可以说处理方式决定了垃圾的分类方式。各环节发展的不均衡是垃圾分类管理工作中的突出的问题。

前端投放收集环节发展速度较快，末端处置环节发展速度较慢。在推行垃圾分类的覆盖区域，分类投放设施包括分类容器、分类标志、宣传标牌都曾基本到位，但分类处理设施方面，除两个焚烧厂和生化处理厂服务区域外，其它区域尚未具备配套的处理设施。处理设施的落后影响了分类收运设施配套的推进，也影响了投放设施的配套进程和居民配合分类的热情与积极性。

4、固废减量化、资源化、无害化的管理法规不健全

目前，我国有关固废减量化、资源化、无害化的管理法规不健全，垃圾分类主要是社区居民自愿行为，因此，垃圾分类、减量的工作力度不大，并且效果很难保证。

专题报告二——北京市社区垃圾管理现状调查报告

2004年12月课题组分别到北京市市政管理委员会、北京市地球村、昌平市政管委、北京王府温馨公寓、园中园、北京景山学校分部、北京亦庄青年公寓进行了有关社区垃圾管理的调研。

一、北京市生活垃圾现状

1、北京垃圾产生量

北京市人均日产垃圾0.82千克，全市日产生活垃圾1.15万吨，日产餐厨垃圾1050吨。表1是根据北京市环境状况公报公布的数据。需要特殊说明的是，从2000年开始，北京市在各垃圾处理厂均安装了地磅，统计数据是实际吨位数。在2000年以前的数据是根据清运车辆的吨位估算的数据，但从图1中仍可以明显地看出北京市垃圾产生量不断增长的趋势。

据北京市政管理委员会统计数据分析，在80年代中到90年代初期（1986-1991年）即“七五”期间，北京市垃圾产量增长比率较高，平均为

7.85%，90年代中后期（1992-1997年）即“八五”、“九五”期间，北京市垃圾产量增长比率明显下降，平均为2.52%。目前北京市垃圾产生量年增长速度约为2%。到2008年北京垃圾日产生量将达到1.2万吨，年产生量约达到438万吨，餐厨垃圾将达到1200吨。

表2-1 北京市垃圾清运量历年统计表单位：万吨

2、北京市垃圾成分

目前北京市生活垃圾主要有：食品、金属、玻璃、织物、纸类、塑料及其他。表2列出了北京市生活垃圾主要构成。在北京市气化率逐渐增大过程中，灰土量迅速减少，有机质含量迅速增加，玻璃、纸类、塑料含量呈现上升趋势。

表2-2 北京市生活垃圾构成

3、北京市垃圾分类方法

在《北京市城市生活垃圾分类指导手册》中规定,居住区垃圾一般分为：可回收物、塑料、厨余垃圾、其它垃圾四类；单位办公区垃圾一般分为：可回收物（或纸类）、其它垃圾两类；公共场所一般分为瓶罐、其它垃圾；商场可分为纸类、瓶罐、其它垃圾。

但调查观察到，北京市公共场所目前的分类方法多为可回收无和不可回收物，没有瓶罐的收集容器。

4、北京市生活垃圾处理、处置能力

目前，北京市生活垃圾处理、处置主要采取卫生填埋、堆肥和焚烧三种方式，其中主要以卫生填埋为主，其所占比例为89.6%，堆肥、焚烧分别占5.8%、4.6%。北京市共建有垃圾处理设施17座，其中，垃圾卫生填埋场9座，垃圾堆肥厂2座，垃圾焚烧厂2座，垃圾转运站4座，日处理能力为8800吨。生活垃圾资源化率为10%。北京市生活垃圾处理、处置能力与目前垃圾产生量相比，严重不足。到2008年，北京将新建成3座垃圾填埋场、7座可以进行垃圾堆肥、电子垃圾处理、废塑料再利用的综合处理厂，3座焚烧厂、2座转运站，并形成日处理生活垃圾12500吨的能力。

、北京垃圾处理费用

目前北京市政府支付处理垃圾的各项费用约为8亿元。北京市实施了居民垃圾收费制度。北京生活垃圾处理费，每户每月3元，暂住人口每人每月2元。垃圾清运费，每吨25元，由清运公司向委托单位收取。目前北京市生活垃圾处理费收缴不畅，收缴率只有10%左右。

6、北京市垃圾管理工作目标

《北京市生活垃圾治理》白皮书中公布的总体目标：到2008年，基本建成生活垃圾减量化、资源化、无害化和产业化的基础结构；健全和完善以生活垃圾分类收集处理为主的管理系统、收集系统和处理设施系统；不断提高管理的科学化、规范化、标准化、法制化；基本形成城乡统筹、布局合理、技术先进、资源得到有效利用的现代化生活垃圾治理体系。

具体目标：到2008年以前，城市生活垃圾分类收集率达到50%（以人口计），垃圾资源综合利用率达到30%，城区垃圾无害化处理率达到98%。。计划到2007年底实现城区、卫星城和80%的中心镇生活垃圾的有序管理，2008年前将焚烧、填埋、综合处理技术的应用比例调整到4：3：3。以“政府推动、市场运作、公众参与、科技支撑”为垃圾分类工作指导方针。

二、北京市社区垃圾管理对策

目前，北京市人口不断增长，生活垃圾产生量逐年增长，但生活垃圾处置能力严重不足。随着北京市经济、社会的进一步发展，垃圾问题将更加突出。依据垃圾减量化、资源化、无害化方针，北京市一方面大力推行社区垃圾源头分类、减量、资源化；另一方面投资建设生活垃圾处理处置设施，提高垃圾处理能力。

1、开展垃圾分类宣传、培训

北京市、区市政管委分别组织对各小区物业管理公司经理、街道办事处有关人员进行垃圾分类管理知识方面的培训。2003-2004年两年有2400多人参加了培训。2005年，北京市除进行正常的宣传、培训外，还将印制宣传画，加大投入。

2、推行社区垃圾分类分步实施计划

北京市根据2008年垃圾分类工作目标，将实施计划落实到各区县具体实施垃圾分类的小区名单，并实施考核，以保证垃圾分类总目标的实现。开始主要在有物业管理公司的小区开展，逐步扩大到所有社区。

3、NGO组织推进社区垃圾分类

北京社区垃圾分类是从民间开始做起的。1996年，北京地球村环境文化中心（简称地球村）率先在北京大乘巷家委会推动社区垃圾分类，后来，地球村与宣武区政府有关部门共同建立了绿色社区试点——建功南里绿色社区和椿树园绿色社区试点。2000年9月北京市政府组织18个区县的干部在建功南里召开了现场会，推广创建绿色社区。2001年2月国际奥委会检查团来北京进行评估，奥申委选定由地球村与宣武区椿树街道共建的椿树园社区为国际奥委会评估团来京参观的唯一社区。公众参与的热情给评估团留下了深刻的印象，评估团成员认为民间组织和社区居民的参与为北京申奥起了极为重要的作用。

2003年6月5日北京地球村发表了关于“实施垃圾分类、提高国民素质、促进循环经济和可持续发展”的倡议书，并被北京奥申委采纳，将绿色社区的发展作为绿色奥运行动计划的重要内容。

这些试点社区在开展垃圾分类的过程中，遇到了许多困难，但都坚持下来了，为北京市进一步推广社区垃圾分类积累了许多很好的经验，同时也对北京市垃圾管理提出了更高的要求。地球村认为，垃圾分类是非常复杂的系统工程，如果没有居民的积极参与、政府的支持，很难进行。

4、市政府出台社区垃圾分类政策

2002年，北京市政府办公厅发布《关于实行生活垃圾分类收集和处理的通知》(京政办[2002]21号)，北京市市政管理委员会《关于认真做好全市生活垃圾分类收集和处理工作的通知》(京政管字[2002]174号)。根据北京市政府的决定，依据《北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》、《落实奥运行动计划垃圾处理设施的建设规划》和《北京市市容环境卫生条例》，北京市市政管理委员会于2003年12月发布了《北京市生活垃圾治理》白皮书，2004年5月北京市市政管理委员会发布了《北京市城市生活垃圾分类指导手册》。2004年，北京市政府垃圾分类工作纳入了为民办的重要实事之一。

5、实施鼓励社区垃圾分类的激励政策，

2002年北京市人民政府办公厅关于“实行生活垃圾分类收集和处理的通知”（京政办发[2002]21号）中规定，2002年1月1日以后竣工投入使用的居住小区、大厦和工业区或已获得“全国物业管理师范住宅小区（大厦、工业区）”或“北京市优秀管理居住小区（大厦、工业区）称号的居住小区、大厦和工业区，自2002年6月1日开始，必须实行生活垃圾分类收集和处理。主要原则：“大类粗分，厨余垃圾就地处理”。为推动垃圾分类收集工作，市、区（县）两级人民政府应该安排资金给予适当补助。其中市政府补贴总投入的30%，区政府补贴总投入的30%-60%不等，其余社区自酬。

6、环卫部门逐渐推行垃圾分类收集

北京市东城区政府为突破垃圾混装混运的瓶颈，决定在全区建立生活垃圾分类运输体系，对已实行垃圾分类的小区、大厦进行垃圾的分类运输。于2004年5月31日起正式在全区10个垃圾分类示范小区内开展分类运输工作的试运行。真正实现生活垃圾的分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的全过程管理。逐步告别混合投放、混合收集、混合运输和混合处理的传统模式。

7、逐步建成与垃圾分类相配套的处理设施

为配合垃圾分类收集与处理工作，北京市市政管理委员会指定各种可回收废物的处理单位。北京市游泳垃圾回收中心主要负责回收废塑料、废旧电池等；北京市造纸七厂主要负责回收和处理各种废旧纸张；北京帅更新能源技术有限公司主要负责废塑料的处理工作。另外北京将建设垃圾综合处理厂和堆肥厂。

三、北京社区垃圾分类成果

1、总体情况

1996年，北京市率先在西城区大乘巷开展垃圾分类试点，并成为全国第一个进行垃圾分类试点的城市。2002年12月，108个居住小区、大厦实现了厨余垃圾就地处理，生活垃圾平均减量20%。2003年底，北京市有3000多个居住小区、大厦和工业区（1500个实行了物業管理），其中共有545个居民小区、工业园区和大厦实行了垃圾分类收集管理。全市垃圾分类覆盖率达到18%（以人口计）。北京市在社区垃圾分类管理过程中，不但提倡将可回收利用的垃圾分类收集，还尤其重视占垃圾总量约为30%厨余垃圾的处理，在推行垃圾分类的有条件的小区，安装了厨余垃圾生物处理机，让厨余垃圾就地处理减量。如北京地球村还在北京实施了“绿袋子”工程，将印有厨余垃圾标志的绿袋子发给居民，来专门盛放厨余垃圾。“绿袋子”是可降解材料，放在绿袋子的厨余垃圾可以直接送入堆肥厂进行堆肥，减少了填埋量。

2、昌平区社区垃圾分类情况

目前，昌平区在北京各区县中垃圾分类工作做得比较突出。2004年12月7日北京市市政管理委员会在昌平区北京王府公寓小区开展了“参与垃圾分类、建设绿色社区”的现场会。课题组参加了现场会。

在2002-2004推行垃圾分类的三年里，昌平区参与垃圾分类的居民户数达到了13.6万户，人口达34万人，占全区人口(约110万)的31％左右。全区垃圾分类收集覆盖率达到了31％。共有100个居住小区、大厦和工业区实行了垃圾分类，安装厨余垃圾处理设备112台。分类后每日就地处理厨余垃圾l1.2吨，回收可回收物16吨，平均垃圾减量率可达到37％(生活垃圾总量约74吨)，其中王府物业、燕青公司、北京太阳城、龙城花园等小

区垃圾减量率已达到了60%-80%；昌平区作为废塑料专项收集试点地区工作成果显著，从2003 年6月到2004年底，共收集废塑料达到220吨，平均每个小区分出2吨废塑料，大大减少了进入填埋场的垃圾量。

3、社区垃圾分类管理案例

王府园中园、温馨公寓、北京景山学校分部三个小区实施垃圾分类案例：

北京法政王府物业管理中心负责三个小区的物业管理工作。2004年三个小区开展了垃圾分类工作，参与居民共1220户、约5488人左右，按标准投入540960元，购置2台250型厨余垃圾设备、441只垃圾分类容器和建设设备用房等。

三个小区每月产生垃圾30吨，日产生活垃圾约1000公斤，其中厨余垃圾就地处理517公斤，可堆肥垃圾（落叶等）217公斤，回收废弃塑料13公斤，其它可回收物15公斤，垃圾减量率达76.2％。分类前垃圾费用44892元/年，分类后垃圾费用39240元/年。成本降低12.6％(不含设备折旧)。在居民进行垃圾分类后，物业公司有3名保洁人员负责垃圾的二次分捡工作，确保可回收物直接回收。对社区来说最直接的效益是大大节约了垃圾清运费，分类前平均每月需要支付清运费3740元。垃圾分类后需要支付清运费用770元。

可以看出，通过开展社区垃圾分类工作，大大提高了该社区的垃圾减量，也提高了小区的环境质量。从经济角度分析，小区前期投入的设备、设施购置和建设费用，市、区政府将给予补助，分类前与分类后的运行用费，不含设备折旧每月可以节省796元。从宏观长远意义看，由于社区实施垃圾分类减量大大节省了垃圾后期的处理处置成本。

四、社区垃圾管理需要改进的方面

近年来，北京市推行社区垃圾分类已经取得了一定成绩，垃圾增长率从8%左右的高速度降到2%，但这其中根本的转变主要是居民生活方式的变化，如燃气率的提高、采暖方式的变化，大幅度地大减少了城市煤灰的产生量，如果保持垃圾产生率的低增长，关键在于垃圾减量和垃圾全过程控制。

1、社区垃圾分类宣传仍需加强

课题组于2004年11月至2005年1月期间在北京的社区、公园、商场等公共场所内开展了关于垃圾分类环境意识的调查活动，采取随机调查的方式，共发出228份问卷，回收到有效问卷204份。虽然样本量不大，但也能在一定程度上反映一些客观事实。

为了解北京市宣传推广“垃圾分类”政策的成效和北京市民对政府这一举措的关心程度，问卷内特别设计了三个问题，统计结果分别为：有52.5%的被访者知道“2004年5月发布的《北京市城市生活垃圾分类指导手册》”；有57.4%的被访者知道“北京市政府在《北京2008》奥运申办报告中对城市生活垃圾分类收集率和垃圾资源化综合利用率的承诺”；76.0%的被访者知道“北京部分小区已经试行了垃圾分类收集，并大大减少了垃圾的排放量”。

2、社区垃圾分类参与率有待提高

此次调查的统计结果显示，有28.1%的被访者一直保持在家中进行简单的垃圾分类，有42.2%的被访者在家中会偶尔进行简单分类, 有29.6%被访者从不进行分类。一直保持简单分类的被访者比较还比较低。

3、需要真正建立全过程垃圾减量的激励机制

目前北京市对实施垃圾分类的小区与未实施垃圾分类的小区居民的垃圾收费标准都是一样的，不利于垃圾分类工作的开展。另外垃圾减量后，环卫部门将面临减少垃圾清运收入，环卫部门实施垃圾减量的动力不足，所以出现垃圾分类不减量，前分后混的现象比较普遍。因此，需要建立全过程垃圾减量机制，不是鼓励垃圾管理的某个环节，而是全过程。

4、未实行垃圾总量控制、垃圾收费低

目前，北京市主要是推行社区垃圾分类制度，但对于一个小区垃圾产生总量没有控制，因此，垃圾分类效果也就很难控制。

北京市垃圾收费主要是垃圾清运费，还没有实施按量全成本收取垃圾处理费，因此，政府对社区居民、企、事单位实施垃圾减量没有明确的限量政策、经济方面的约束，不利于垃圾减量。

5、对垃圾分类工作缺乏监督

目前，社区垃圾分类工作主要还处于居民、社区自愿参与阶段，有些社区通过验收，拿到了政府的补贴后，为了解约经费开支，垃圾生化处理机不运转，造成了资源的浪费，垃圾分类效果不理想。因此，目前实施垃圾分类比较重视宣传，而轻视成效。缺乏更具体的垃圾分类管理评估体系。

专题报告三——北京市居民垃圾分类意识调查

一、调查背景