新型城镇化中创新江苏社区治理的现实思考

1 新型城镇化中创新江苏社区治理的现实思考﹡ 摘要：社区是社会管理的基本单位，社区治理创新是顺应新型城镇化发展与经济社会发展的关键因素。本文以新型城镇化建设中的江苏实践作为研究视角，面对新形势新问题，就新型城镇化进程中创新江苏社区治理提出了进一步完善社区服务、激发社会组织活力、提高居民文化素质、培养法治理念、推动信息化活性治理等对策建议。 关键词：新型城镇化；社区治理；江苏实践；现实思考 社区是社会的基本单位，社区治理是社会治理的重要元素和基石。习近平总书记不断强调，社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分必要。社区治理的重心必须落到城乡社区，社区的管理水平提高了，社区治理的能力就夯实了①。因此，加强社区治理创新，推进社区治理体系和治理能力现代化，是贯彻落实中央决策部署的必然要求，也是全面深化改革的应有之义。

一、新型城镇化建设中的社区治理面临新的特征 新型城镇化的“新”在于城乡统筹、城乡一体；在于生态宜居，使城镇成为高质量的宜居之所。 “新”在以人为本，关键是提高内在承载力，促进城镇人口融合，目的是实现共同富裕。对此，中央明确提出，要稳步推进乡镇人口市民化与城乡人口互融，全面建成覆盖城乡的居民社会保障体系，以此完善以城带乡和以工促农的一体化机制；统筹推进生态文明理念的融入，走集约、环保、信息化的新型城镇化道路。随着新型城镇化的快速推进，城市与城镇建设加快。在促进城镇化建设中，地方往往注重城镇的经济职能，而忽视基层的社区治理，目前社区由于流动人口剧增，社会阶层分化，城镇综合治理等诸多新情况而造成不稳定的因素增多，甚至诱发群体性事件。针对这种状况对于基层社区治理的研究显得意义重大而必要。

二、江苏新型城镇化中社区治理获得新的发展 面对经济社会发展的新常态，江苏省委省政府提出，以改革创新为着力点，不断提高社区治理的有效性，促进社区治理向深度和广度发展。为适应新型城镇化发展大背景，以苏南、苏中、苏北为三大区域点，由于其政治经济发展水平不相当，探索实践的社区治理新成就也各具特色。 （一）苏南龙头引领，创新体制机制建设 江苏无锡率先在全国首创“社区扁平化”的城乡同步管理模式，构建起“一个平台、三项机制”的核心内容与“一岗多能、分片包干、信息共享”的工作服务方式。具体做法是给每一个社区建立一个事务工作站，与一站式大厅形成整合平台，将政府相关职能下放至基层社区，实现社区工作者从单一工作到综合服务的转换，人民可实现“进一扇门，找一个人，就可以办理事务”的融洽政民服务沟通模式。

﹡本文系国家社科基金重点项目：志愿服务参与应急管理研究（15AGL020）的阶段性成果。 ① 窦玉沛.从社会管理到社会治理：理论和实践的重大创新[J].行政管理改革，2014(4). 2

苏州太仓通过率先启动“政社互动”的创新实践模式，成为全国社区治理创新的先进代表。主要做法是以废除村居行政责任书为突破口，在明确责任的基础上，实行行政责任的剥离和协助协议的签署，并正确处理了“三个关系”。一是基层政府与社区自治组织的关系；二是履行法定职责与政社协同管理的关系；三是民主管理与村干部自行管理的关系。政社互动实践创新加速了社区自治的步伐，也为推进基层依法自治的管理方式开辟了广阔的空间。 南京市通过理清“市—区—街道—社区”的职责，明晰了街道在公共服务、民生保障、社区治理中的角色，并依托街道服务中心对社区分散服务资源和通过社区社会组织购买外包服务，大力推进街道中心的权责性改革，实现全面服务、全网联通、全年无休等体系，构建了以"一清、一移、一收、一放、一包、一全”为主要内容的"六个一”工作模式，以此带动了全市各社区的治理创新实践。如南京市秦淮区、雨花台区先后列入全国社区管理和服务创新实验区，江宁区、浦口区等5区被命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”等②。 （二）苏中及时跟进，构建多元主体治理模式 在新型城镇化的发展形势下,社区居民的多元化需求愈来愈复杂。以政府主导的社区治理主体已经无法适应新形势的要求，多元主体共同参与社区治理已是大势所趋。泰州市率先重点培育社区社会组织与社区居民和谐互动，委托群众自治组织“购买服务”，以此建立了社区、社会组织、社工和志愿者“三社联动”的服务运行机制。以泰州市工人新村社区为例，其居家养老服务新模式就是很好的印证。将居家养老工作与和谐社区建设相结合,以“一站三室”(即:社区服务站、图书阅览室、社区活动室、棋牌室)为载体,以工人社区养老服务中心为实施主体,解决老人的不同需求。 南通市崇川区积极跟进新形势下的社会治理大方针，坚持以和谐社区建设作为主方向，在全省率先推出社区“邻里自理”的新模式。邻里自理是指通过建立“一委一居一站一办”，将人员、资本、服务等下放至社区每一个邻里楼栋，建成“单位邻”的服务形式。通过召开邻里居民议事会，组织邻里关系协调委员会，达到“小事不出邻、邻里自主解决”的和谐局面；通过创建服务阵地，按照统一的标准，在全区建成了“一校三站五室”的社区服务中心全覆盖，推动了社区服务“一中心多点”的模式营建，初步实现了“十分钟学习、十分钟娱乐、十分钟医护、十分钟购物”。邻里自理建设的创新实践，将社区管理的大空间下沉到住宅小区的相邻楼幢，以及邻里志愿者队伍的建立，为社区治理的创新方向提供了切实保障。 （三）苏北积极探索，推进城市化进程 随着新型城镇化的普遍提速与省政府“两个率先”的推进，江苏苏北积极主动学习、吸收苏南社区治理的先进经验并因地制宜试点，探索出了系列社区治理样式。以江苏宿迁市为例，以党的组织优势与服务群众优势为主线，构建了“党

② 民政部确认31个全国社区治理和服务创新实验区，[EB/OL].中国新闻网

http://www.chinanews.com/gn/2014/01-10/5723416.shtml 3

建牵引、政社互动、资源整合、共建同享”的城乡社区“党社联建”新格局。主要做法是：采取“一纵五横”的运作机制，即在党组织的牵引下，实行统筹协调，相应建立市、县、乡镇、社区、住宅小区五级的“党社联建”联席共驻、合作共治、互融共促等制度，纵向到底。着重通过党组织与各类社会组织的共驻协作，促进横向到边。这样既避免了社区各自为战，又聚集了服务力量，减轻了社区工作负担。“党社联建”体现了淡化部门、管理与行政，加强了协作互融、服务与社区自治的理念和原则，为我国社区治理发展提供了切实有效的方向。 江苏淮安市探索出了一条党组织与社区治理“两网相融”的新路子。 在淮安市清河区，2014年在全区38个社区党委会下增设至272个党组织总支部，与全区181个社会治理网格一并构建成一整体，实现基层党建与社区网格的“两网融合”模式。两网相融提高了社区整体办公效率，优化了社区资源配置。一年来，全区为民办实事总计2107件，信访量则同比下降40.94%。实践表明，这种融合可以解决“双网”的重叠和资源利用问题，有效地实现了零距离服务。

三、江苏新型城镇化中社区治理面临的困境 随着城镇化进程和城乡一体化的加速，“摊大饼”式形成的新型社区普遍存在着社区流动人口剧增、公共服务超载、社区文化融合等新问题。因此，城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变③。 (一)公共服务供给不足，公众多样化需求难以满足 面对新型城镇化的新形势，流动人口剧增，社区居民呈现多元融合与聚居的特点。一方面，新型城镇化下“城乡一体”的社区公共服务体系还不能满足多元主体个性化的公共服务需求。由于受经济发展投资拉动的驱使，短时间内规划出的道路交通工程和房地产项目，由于城镇化进程中社区公共服务投入缺乏重视，公共服务供给政策的严重偏离，导致了城乡居民享受公共服务的严重不平等。根据对284个地级市的面板数据分析，地方政府在财政收入增加的情况下，会显著增加经济性公共品的供给，那么非经济性公共品的供给则会显著下降④。 另一方面，随着社区服务功能的延伸及转型，过去由政府承担的服务功能逐步返还于社区。但由于市场化机制尚不完善，社区发展依然滞后，公共服务力量仍然不够，如社区志愿服务队伍比例相对比较小，缺乏专业的人才队伍与培训学习，整体素质偏低。虽然投资公共服务比以前增加，但占GDP的比重仍然低，公共服务供给仍然不能满足人们的需求，覆盖的人群是非常有限的。 （二）社区治理主体协调不够，社会组织参与缺位 现代社区治理是一种多元、有机、和谐的整体治理结构，政府不再是唯一的治理者，其他治理主体在满足社区居民需要、致力社区服务和管理方面⑤，具有

③ 许正中：城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张[N].人民日报

http://news.zhijia.com/20131112/47837.shtml ④ 汪勰.我国城市群建设中存在的问题及其解决途径[J].城市问题，2012（9）.

⑤ 周学馨,黄小梅.新型城镇化进程中城市社区治理研究[J]探索，2014（2）. 4

政府和市场不可替代的作用。在社区治理体系中，政府组织、社会组织、社区居民等共同构成了社区治理的主体。这种多元化的治理主体，强调的是依靠合作网络的权威性，促进各治理主体之间的沟通与协调⑥。尽管他们在市场环境下能不断适应其发展，但仍不可避免对政府有较强的依赖性。 在城市化进程中，一方面，社区居民参与治理的领域和内容较少，很少有机会真正参与涉及居民利益的决策过程，导致思想觉悟领会不深，对社区的认同感、归属感低，参与度不高。另一方面，公益性志愿组织的数量相对偏少、规模偏小，显然无法满足社区不同群体的利益诉求表达与实现提供社会服务的巨大需求，导致民众志愿精神的缺失。按照江苏社会发展十二五规划的要求，到2015年，“全省注册登记社会组织49000个，其中社会团体23900个，民办非企业单位24600个，基金会500个，平均每万人拥有社会组织6.4个”的目标，目前任务依然艰巨，数量显得不足⑦。尤其是维权类、志愿类的社会组织发展缓慢，比例较低，加之政社关系还未理顺，仍有一些社会团体维持着和与起初挂靠的党政机关“明脱暗不脱”的关系，行政化色彩依然比较浓，自我发展、自我调节能力不强。据数据显示，南京志愿服务人数不足户籍数的10%。可见，社会参与、多元共治的良性互动机制亟待改进。 （三）社区文化道德建设匮乏，社会信任度较低 随着城市化进程的加速，“摊大饼”的方式推进的城市化带来了农村社区和小城镇社区的快速发展势头，大批农业人口转化为城镇居民，而文化素质不高，缺乏必要的教育，个人主义、享乐拜金主义普遍存在，加上公众思维活跃、维权意识增强，道德感弱化、盲目崇外、追求所谓的“普世价值”思潮，一旦遇到利益失衡或冲突，必然会导致群体性事件的发生。有些地方不同程度地造成了居民的文化素质与道德建设下降、法治理念薄弱的趋势。加强社区文化道德建设，促进社区居民的广泛参与融合、才能改进社区管理的内在精神支撑。然而，一方面，由于社区社会组织在组织结构、管理体系、人才队伍等方面不够健全，难以对外展示良好形象和吸引、动员更多的社区资源来支持其发展；另一方面，由于内部和外部监督机制的缺失与政府足够的资源支持政策驱动，导致部分社区社会组织常常处于无监管的散漫状态，严重影响了居民对他们的信任，加深了居民对社会的信任危机。 （四）信息化建设滞后，动态治理能力不足 改革开放以来，尤其是在社会转型与社会矛盾激增的现代化发展形势下，社区情况趋于复杂和多变，解决新型城镇化下新问题的“互联网+高效治理方式--社区信息化建设”应运而生。社区信息化是以先进技术为基础，创建“资源数字化、应用网格化、流程规范化”的社区管理和服务系统。江苏一些社区虽然推行了社区公共服务信息化管理，这种新型的信息管理运营模式把管理的触角延伸到