“最多跑一次”改革的内在逻辑和深化方向——以杭州市不动产登记为例

第17卷第1期浙江工业大学学报（社会科学版）V ol.17+9 1 2018 年3 月JO U R N A L O F ZHEJIANGUNIVERSITYOF TECH NO LOG Y!SO C IA L SCIENCE)M arch2018最多跑一次”改革的内在逻辑和深化方向

—以杭州市不动产登记为例

吴伟强，钱敏

$浙江工业大学政治与公共管理学院，浙江杭州310023)

摘要：以全国最佳的杭州市不动产登记模式为样本的研究表明，“以人民为中心”的“最多跑一 次”改革引领着服务型政府建设，“一次办结”的硬约束倒逼政府改革服务供给机制，“一窗受 理”以单一界面提供高效优质的服务并整合和协调了行政系统的关系，数字技术的应用以“数 据多跑”的方式使得管理与服务的缝隙逐渐弥合。为了进一步推动行政部门切实将其职能和 管理模式向公共服务转变，“最多跑一次”需要在减少申报材料的办理时间、推进无纸化登记、提升智慧登记的应用程度和使用率、进一步提升共享程度和数据质量等方面深化改革。

关键词：$最多跑一次”；服务型政府；整体政府;

中图分类号：C93 文献标志码:A

“最多跑一次”从形式上看是“群众和企业到 政府办事最多跑一次”，目标是本着“以人民为中 心”的发展思想深化政府自身改革，提高党和政 府治国理政能力。以全国办证速度最快的杭州市 不动产登记“最多跑一次”改革为样本，不仅可揭 示这一改革的内在逻辑和管理意蕴，还能清晰发 现深化改革的方向。

一、行政管理的公共服务转向

20世纪80年代，西方国家以政府权力为核 心要素的行政管理模式弊端丛生，发达国家开展 了改革运动，约束和减少政府权力，更多融入市场 机制。在学术界，以新公共管理理论为代表，所主 张的政府模式显示了鲜明的服务导向。我国学者 则更加明确地提出了建设“服务型政府”的目标，并积极探索服务供给方法。

(一）政府职能和管理模式应向服务转变

新公共管理理论代表奥斯本（David Osborne)在其与盖布勒$Ted Gaebler)合著的《改革政

服务

文章编号：1006-4303 (2018)01-0001-08

府——企业家精神如何改革公共部门》一书中提 出:政府应是受顾客驱使的政府，应满足顾客的需 要而不是官僚政治的需要;政府应重视提供公共 服务的效率、效果和质量[1]。哈登特夫妇（Janet V.Denhardt Q Robert B.Denhardt)进一■步认为，公 民在治理体系中处于核心位置，政府的职能是服 务而不是掌舵，要重视公民权与公共事务以实现 广泛的公共利益[2]。

伴随着新公共管理运动，“集中”办公、“一站 式”办公被引入政府改革模式[3]，目的在于避免 公民在不同政府部口间来回奔波，只要在单一的 实体机构就能完成所需办理的全部事项。但服务 模式的改变并没有解决政府部门碎片化等问题。

20世纪90年代中后期，第二轮政府改革运 动的基本趋势是建立“整体政府”。英国学者佩 里•希克斯(Perri Hi?S)首提“整体性治理理论”(holistic g〇vernance)，波利特（Christopher Pollit)对“整体政府”的定义被广泛认可，即“一种通过 横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的

收稿日期:2018-02-24

基金项目：杭州市国土资源局一般项目（SKY-ZX-20170088)

作者简介:吴伟强（1963—），男，浙江东阳人，教授，研究方向为行政管理、公共政策。

浙江工业大学学报（社会科学版)第17卷• 2 •

政府治理模式”⑷。林登（*• M •Linden)进一 步主张建立“无缝隙政府”（或“无界限的政府”）％即打破传统的政府部门界线和功能分割的 局面，从传统的清晰定义边界的组织向无边界的 组织以至于无缝隙的组织转变，通过业务流程再 造，以及现代科学技术与政府行政改革有机结合，整合政府全部的部门、人员和其他资源，以单一的 界面为公众提供优质高效的信息和服务[5]。

互联网尤其是大数据技术的快速发展，打开 了学者的视野，学术界普遍认为，此类技术的广泛 应用，有助于消除“孤岛型”的旧有政务处理模 式，帮助政府各部门间跨越时间与空间，实现协同 合作，可为公众提供较高层次的服务。帕却R •登力维$Patrick Dunleavy)指出，数字时代政府治 理的核心之一就是电子行政运作广泛的数字化[C]。派里（Perri)则更加明确提出政府应该以 重新整合机构、建立数据库等方式来重塑政府治 理结构[7]。

(二）建设“服务型政府”是我国行政改革的目9

在行政体制改革以及政府职能转变方面，我 国学者明确提出了“服务型政府”这一具有中国 特色的概念，主要是针对中国传统计划经济条件 下，政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要 手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代 政府治理模式。张成福教授首提这个概念，即明 确表示是为了促进“政府由原来的控制者，改变 为兴利者和服务者”[8]。刘熙瑞教授将“公民本 位、社会本位”提升为政府的理念和宗旨[B]。近 年来，更多学者把建设服务型政府视为“公平正 义和法治”$高玉贵，2014)的重要举措[1$]，是推 进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求 (李军鹏，2013 )[11]，有利于促进中国特色社会主 义小康社会的建成（梁春光，2016)[12]〇

可见，如果仅从管理的角度看，中外学术界对 于政府职能和管理模式应更多向提供公共服务转 变的认识是基本一致的，西方学者所主张的建设 “整体政府”和“无缝隙政府”的观点，与中国学者 积极倡导建设“服务型政府”的论点，也有诸多共 通之处。

二、杭州市不动产登记“最多跑一 次”改革实践

“最多跑一次”，即“群众和企业到政府办事最多跑一次”。2016年12月，时任浙江省委副书 记、代省长车俊在省委经济工作会议上倡导提出，要以“最多跑一次”的理念和目标深化政府自身 改革。2017年1月召开的浙江省“两会”的《政府 工作报告》确立了改革目标:到2017年年底确保 实现“最多跑一次”覆盖80%左右的行政事项，基 本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原 则，跑多次是例外”的要求。杭州市不动产登记 “最多跑一次”改革经历不到一年的时间，就跑出 了全国最快速度，创造了“杭州模式”。

(一） 杭州不动产登记改革历程

分散办理。2016年前，土地、房屋等不动产 登记分别由不同部门办理，住保房管局负责房屋 交易登记，地方税务局负责税务登记，国土资源局 负责土地登记。群众和企业要在部门之间来回 跑、资料提交多、等待时间长，意见大，改革呼声极 高。

“四个统一”。2016年根据国土资源部要求，杭州市国土资源局负责建立不动产统一登记制 度，统筹市区范围内的不动产统一登记工作。按 照登记机构、登记簿册、登记依据、信息平台“四个统一”的要求，住保房管局、地方税务局、国土 资源局工作人员派驻不动产登记中心服务大厅统 一办理登记。但这种“物理整合”并没有改变三 个部门“串联办理”模式，群众办理一次房屋交 易，需要准备三份材料，依次在房管、地税、国土三 个部门的三个窗口取三次号、排三次队、交三次 费，很多办事群众因材料缺失，多次往返，办事体 验相对较差。

“一窗受理”。2017年启动“最多跑一次”改 革，对不动产登记业务中房屋转让、房屋按揭抵押 设立等涉及交易、税收的全部16个项目进行流程 再造，实施“一窗受理，并联办理”。单套房屋办 理登记的时间从法定办理时限的30天缩短到1个小时。

(二） 不动产登记的“杭州模式”

杭州不动产登记中心在“最多跑一次”改革 中创立了“五个一”的模式，概括为“一件事情、一 个窗口、一次办理、一套资料、一个小时”。

一件事情:突破常规，把房管、地税和国土分 别登记的三件事情整合成“一件事情”，确立了这 “一件事情”“最多跑一次”的工作目标;一窗受 理:为了达到“最多跑一次”且一次“60分钟办