政治行政二分法理论

政治行政二分法理论

政治行政二分法理论尽管在行政学领域广为人知，但不同的学者对这个理论有不同的理解。一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。政治行政二分法理论客观上应该由一系列的“小理论”组成，她包含了这一理论本身对于行政管理历史的看法、政治和行政的关系、以及一些明确的理论假设。

威尔逊提出政治和行政相分离的看法并不是他的创新。他在《行政学研究》中也承认行政学研究以及政治行政二分法是对当时欧洲学者在这一问题上的一种总结。这一提法出现以后，很多的学者在这方面都有自己的论述，不同学者都对这一理论进行了发展。他们的看法和观点同威尔逊和古德洛的分析一起构成了“政治行政二分法理论”体系。

政治与行政分离原则所解决的问题,一是周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响,二是

革除“政党分肥”的弊端。政治行政二分法把行政从政治中剥离出来,使行政系统成为非政治性的工具,这与韦伯对官僚制工具理性的

威尔逊(左)与古德诺(右)

是不谋而合的。政治行政二分法和官僚制理论的提出,使行政学成为一门独立的学科具备了可能性。

政治行政二分法理论-前提和背景

（一）行政学独立的思想渊源

政治行政二分法理论的提出并非空穴来风，它具有很深的思想渊源，它的提出与西方自由主义思潮在国家治理上的影响有密切的联系。

在自由主义的影响下西方国家普遍建立了三权分立制度，“立法”、“行政”、“司法”三权相互制约，特别是斯密、李嘉图等将自由主义思想发扬光大，在国家治理上，主张国家对社会的放任。“自从洛克以来自由主义就一直不满国家的干预。到18世纪末叶，已有相当大量的进步意见，主张社会如果不受干预，本质上就能自我调节。”可见传统的自由主义主张国家对社会的放任。正是因为这样“行政”仅仅是作为政治的附庸。行政不可能干预社会，也就是行政不能插手对“公域”的管理，在这一时期行政表现的是政治的统治职能，行政仅

仅是政治实现统治的一个附属工具，因此行政学也还没有作为一门独立的学科，行政学在这时的研究还不是“公共行政”。

19世纪末20世纪初主要的西方资本主义国家相继进人了垄断帝国主义阶段。垄断资产阶级大肆的利用对市场的垄断，盘剥工人阶级和中小资产阶级。由于传统的自由主义主张国家对社会的放任，反对国家的干预，因此国家就无法实现对社会的调节。广大人民不仅没有得到工业文明的恩泽反而生活在水深火热之中，工人运动不断的兴起；另一方面资本主义进入垄断以后，客观上要求国家能够在海外市场的争夺上、海外资源的利用上给与帮助，因此建立一个“强有力的政府”就成了社会各个阶级的共同的要求。现代自由主义，是对传统自由主义的一种反思，提出了个人自由与社会控制的界限是个人的行为是否危害他人。“密尔，还明确提出实行有限度的放任主义，国家必须发挥作用，实行一定程度的干预。”这一时期人们在对政府持一种比较积极的观点，认为政府可以介入社会公共事务。这在客观上是对行政学的发展奠定了思想基础。对社会公共事务领域的介入使得行政学的研究进入到了公共行政阶段,在公共行政阶段行政学第一次取得了独立地位。

（二）行政学独立的社会历史条件

正如威尔逊在《行政学研究》开篇中所说的一样：“我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人去研究。”威尔逊提出行政学研究正是基于当时的社会需要。当时国家的治理问题比起早期来讲已经有了很大的发展，社会事务的增多客观上要求政府治理向科学化发展。“简言之，如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断的聚集起来，那么我们所处的世纪则可以看到这些困难正在积累到了顶点”因此政府管理难度的加大和公共事物的增多是行政学产生的客观要求。

总之，这一时期不管是从政治思想上还是具体的政府治理上，都为行政问题作为单独的研究奠定了基础，行政学独立的条件已经成熟，缺少的是行政学研究的前提性假设。政治行政二分法正是解决了这个问题，行政事务和政治事务相分离使得行政学独立研究成为可能。

政治行政二分法理论-历史使命

国家的干预解决的是行政事务扩大的问题，人们对现实的不瞒催促着新的治理思想的诞生，社会结构的分化使行政学的研究进入到了公共行政阶段发展成为了公共行政学。威尔逊和古德诺提出了政治和行政相分离的思想，解决了行政学独立的理论基点，是行政学对立的前提假设，她历史使命就是为行政学独立提供“东风”。

如何才可以发挥竞争性政党政治的积极功能，同时可以对公共利益进行监护？如何克服政党分肥制的弊病？结论只有一个政治和行政的分离。让政治领域的权利纷争保持在政治的领域，不管政治竞争如何狂风乱作、惊涛骇浪，行政领域、公共精神和公共利益可以风平浪静。这就必然要求政治和行政之间的相互分离。

英国的文官制度改革为政治和行政的分离创造了可能。现代化的公务员制度，起源于英国。19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。这为英国在国际经济和政治事务领先达到一个半世纪之久奠定了基础。在英国之后，美国、法国、

德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。威尔逊也正是在研究英国文官制度上得到了政治行政相分析的灵感。

政治行政二分法理论-理论表述

1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。

2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。对政治和行政人们普遍的印象是二者相互分离，早期的学者并没有过政治和行政在行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。很多读者都没有意识到政治行政二分法的“二分”是针对政府职能这样一个前提。而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全的分离，认识到这一点对于我们正确理解政治行政二分法理论和她的理论意义至关重要。

3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。因此行政对于效率的追求是可行的。威尔逊在《行政学研究》开篇中这样说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面，用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”有了对行政定性的认识才有了早期公共行政对于效率的追求。也正是因为有了政治行政二分法才将行政学作为一门独立学科来进行研究。

4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提。传统的政治行政二分法的理解是：政治是政策的制定，行政是政策的执行；行政官员应该而且必须保持政治上的中立。这是对于这一传统的政治行政二分法的片面的理解，不管是威尔逊还是古德诺并没有讲过这样绝对的话。相反古德诺在《政治与行政》中明确的提出政治与行政之间的调适问题。客观上传统行政学的研究只能是将政治和行政相分离奉为金科玉律，但这又是在当时历史条件下的矫枉过正，是一种次优选择。因为这一时期行政学的主要任务在于摆脱政治学研究的影响，建立自己学科的独立地位，因此强调政治和行政的完全分开和政府公务员的价值中立完全是因为这一历史时期的需要。威尔逊和古德洛在表述政治和行政关系问题比一般人所理解的要灵活得多，可惜古德洛对于政治和行政的调适研究并没有他对政治和行政分离的论述一样出名，这就是造成人们误解的部分原因。

政治行政二分法理论-质疑与批评

政治行政二分法的提出为公共行政学研究，提供了理论基础和研究视角，是行政学独立的号角。同时也可以看到政治行政二分法理论研究视角在提出之日起就不断的受到人们的批评。

一、行政学自身发展的困境

政治行政二分法的提出开创了行政学研究的理论基石和研究视角。行政学在这一视角的指导之下在早期主要研究都指向了行政学独立和行政学科学化的道路，形成了早期的行政学理论

和行政学原则，同时代的不同学者对于政治行政二分法的怀疑也一同指向了行政学的早期原则，行政学独立地位在这一时期受到了动摇。

（一）行政改革过程中对政治行政二分法的怀疑

在这一时期一个反对的声音认为，政治和行政根本就不可能分离。这是对于传统公共行政逻辑起点的挑战；“虽然早在1930年代就有了不同的看法，但直到1946年马克思（fritzmorsteinmarx）编辑的《公共行政要素》是对政治行政二分法假设提出质疑的第一本书。”这一本书基本收录了当时的实践者们在具体公共行政过程中所遇到的理论困惑。前面我们分析了在政府职能中也许可以严格的区分为政治和行政，但是在具体的行政过程中政治和行政本身又具有很大的关联性。因此这本书中的学者提出了这样的问题“表面上超脱价值观的行政实际上是充满价值观的政治”在这一时期对于政治和行政二分法的抛弃后来被有的学者过分的夸大，其实这一时期对政治和行政二分法提出的反驳仅仅是对政治和行政二分法在理论和现实之间的一种调节而已。

（二）对行政原则的挑战

政治和行政二分法的理论受到攻击的另一个结果就是对于行政原则的抨击。这是一个再自然不过的事情了，早期的行政原则就是在政治行政二分法的前提之下，为了建立一种所谓的科学行政的模式才提出的。政治行政二分法受到攻击必然波及到了行政原则。

对这一问题提出抨击的集大成者自然就是我们熟悉的提出了“行政谚语”的西蒙。1946年，西蒙发表了一篇“行政的谚语”的文章，这就是后来西蒙的《行政行为》一书的基本思想。在这里西蒙认为根本就不存在放之四海的所谓行政原则。与此同时沃尔多的《行政的国度》与西蒙遥相呼应，提出了在公共行政中根本就没有不变的原则，任何建立这些原则的方法论都是狭隘的.

二、公共政策研究对于政治行政二分法的挑战

公共政策的研究同样批判了政治行政二分法理论。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分的原则，把政策的制定与政策的执行严格区分开来，是与现实不相符的，事实上政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，存在着行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时广泛地使用行政裁量行为的情况，而且在政策制定过程中也常常需要对文官加以咨询，听取他们的建议。有些学者甚至断定官僚处于政策之中并且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中，官僚很可能成为我们政策形成的主要来源。他们提出了与威尔逊、古德诺针锋相对的观点，认为政府最重要的活动就是公共政策的产出，政府运作的过程也就是公共政策的制定与评估过程。甚至一些公共政策学家指出，行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽然从属于一定社会的政治，服务于政治，但他们并不是消极地、完全被动地服从，行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，他要求在执行政治任务的过程中，不断地做出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也都要经过一系列信息、咨询、监督、反馈等行政环节。可见，在公共政策学家的眼中，行政的政治功能和特征是不容怀疑的，威尔逊、古德诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教条。

三、新公共行政学对于政治行政二分法的批判

60年代末，70年代初兴起的“新公共行政学派”把对威尔逊、古德诺的政治行政二分原则的批判看作是改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所作的必要的理论准备或舆论支持，是一种策略上的需要，从而否认了政治行政二分原则的科学理论意义。学术界一般认为“明德布鲁克宣言”是“新公共行政学派”诞生的标志，在这份于1971年提出的题为《走向一种新公共行政学：明德布鲁克观点》的报告中，确实表达了对政治行政二分法的激烈不瞒。新公共行政学派认为，传统的行政研究是在政治和行政二分法的原则指导下进行的，从而使得行政学的研究局限于一个非常狭小的领域，一般研究的焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性的问题，很少重视和社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等的研究上，使公共行政远离社会危机的处理。由于奉行价值中立的原则，避免对所研究的问题做出价值判断。使得“好”与“坏”、“应该”与“不应该”这样的问题简单化为“效率”与“非效率”的问题。在研究方法上逐步形成了严格的“逻辑实证”的方法。而这种方法只是关住事实，而缺少了价值的判断。事实上纯粹的价值中立原则并不存在。因此传统的行政研究使得学者们高居“象牙塔”中，远离社会、使得研究不可能影响政策的制定和决策的研究。正是基于这样的认识，新公共行政学派认为，政治和行政是不可能分离的，作为行政学的研究者首要的问题是在自己的专业基础之上，对问题做出正确的价值判断。将价值放在一切问题之首。在价值和相应的理性研究发生冲突时要首先保证价值。唯有如此才可以将自己的行政学研究纳入到社会价值体系中，才可以参与到政策的制定和政策的分析之中。弗雷德里克森明确的指出：“政策——行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行政策，而且还要制定政策。政策——行政的连续性更准确地说是以经验为根据的。”因此行政学者不仅仅是学术的研究者，同时也要做社会的改革者。是社会发展的倡导者。那么行政学研究才可以找到一条正确之路。才可以摆脱政治学的阴影，行政学应该勇敢的将社会的公平和正义这样的主题引入到自己的研究范围之中。

四、来自新公共管理的批评

新公共行政学的批判之声还没有远去，政治行政二分法又迎来了新公共管理理论的批评。新公共管理被认为是对传统行政模式的一次颠覆。众所周知传统的行政模式的两大理论基石是政治行政二分法和官僚制理论体系。新公共管理模式一开始就对其两大基石发起了挑战。在对待政治行政二分法的理论上，新公共管理认为政治和行政实际上是密不可分的。

在“新公共管理”看来，传统的公共行政强调政治与行政相分离、公务员保持政治中立、不参与党派竞争、不得以党派偏见影响决策等理论假设是毫无意义的。实际情况是，行政具有很强的政治色彩，公务员与政务员之间的影响是不可避免的。与其自欺欺人的回避这种影响的存在，还不如正视这种现实。在政治行政二分法的问题上，新公共管理旗帜鲜明的提出了政治和行政不可分割的理论。

政治行政二分法理论-研究启示

首先，中国的政党制度和西方的政党制度本质不同。西方的政党制度是一个竞争行政性的政党制度。竞争性的政党制度下，政党的主要目的是通过竞争来实现对政权的控制。因此一切政策的制定首先考虑是否符合和有利于政党的执政权的获得和维护问题。因此在这样的政党

制度的安排之下行政也就是政策的执行是为了维护执政党的地位，而行政对于国家社会的公共事务的管理的目的也是为了政党的执政。因此在这样的安排下，公共利益是不可能得到最大限度的维护的。正因为如此行政要解决的是如何从政治中分离，如何尽可能的减少政治对行政的干预的问题。虽然当代西方政治和行政出现了整合的现象，但是这并没有动摇西方行政学研究的前提。行政学研究永远是为了解决西方政党制度设计的局限性问题。而在中国政治和行政一开始就是一个统一的整体，同时统一于中共的领导之下。我们的政党制度的设计最大可能的避免了竞争性政党制度的不利因素，同时也最大限度的发挥了竞争性政党制度的合理因素。在我国不存在政治和行政相分离的条件，也不需要这样分离。我们政策的制定是体现了党的思想,我们的执行也是在党的控制之下。这是由于中国共产党的先进性所决定的。其次，政府的组织形式的实质不同。西方的政府组织是按照早期分权理论天才设想设计的。一般分为行政、立法和司法，不同的权力分属于不同的政府机构。虽然表面上我们国家也存在着立法、行政、和司法的划分。但是中国的人民代表大会和西方的议会有本质的不同，中国的行政机构的组成和西方的行政机构的组成也不同，同时从司法体系上来看也有明显的区别。造成这种差异主要原因是由于中共的性质以及中共对国家和社会的领导地位和领导方式的不同。

由上可以看出，中国的行政学的研究并不具备西方行政学研究的基本前提和西方行政学理论构建逻辑假设。中国的行政学研究必须走中国自己的路。