075台湾城乡风貌建设：一种因地制宜的城乡计划

台湾城乡风貌建设：一种因地制宜的城乡计划

刘芹芹关华

【摘要】城乡风貌计划是台湾特有的城乡计划。台湾地小人稠，资源自有其限制，所以，为经济发展服务，便成为台湾都市计划的首要目标。但是，城乡之间的建筑空间关系日益模糊、复杂，加上乡镇的快速城市化等社会条件的变化，传统二元化的土地使用管制制度，已无法满足重建城乡关系的需求，反而深化了城乡建设问题。因此，为改善长期城乡发展的差距问题，同时因应新土地计划体系的提出，上世纪90年代实为台湾都市计划体系转型的重要时期。在此时期虽有提出《城乡计划法（草案）》，但在种种因素的交互作用下，最终被《土地计划法（草案）》所替代。因此，在既有的乡镇城市化过程中，地方人文地景的逐渐消失与城乡资源的无法妥善留存或再利用，只能采取软性手段来逐渐改善，方能尊重既有的建设现况。换言之，突显地方人文地景特色的城乡风貌建设，遂成为另一类因地制宜的城乡计划。事实上，受现代化工业社会发展的驱使，农业型城镇在转向城市型建设的同时，乡镇人文地貌的流失与几乎趋同性的规划发展，将造成各城乡可持续发展的阻碍。本研究系通过上世纪90年代台湾计划体系演变脉络，探讨其城乡风貌计划对城乡关系的积极作用，作为内地城镇化过程中城乡规划应对的参考。

【关键词】城乡计划体系；城乡风貌计划；城乡可持续发展

1．前言

台湾城乡风貌改造计划成功的实施经验，显示了在城乡规划中可以以更宽广的规划方式来建设城乡地区。台湾土地面积约3.6万平方公里，其中2/3的面积是山地，不适宜生活居住，2012年总人口约有2300万，约有80%的人口居住于包括平原及丘陵在内面积约1.2万平方公里的地区。当前台湾土地规划将全岛分城乡发展地区、农业发展地区以及土地保育地区等三大功能区。在全岛土地面积中城乡发展地区约占12%，农业发展地区则为25%，对于不适合农业使用以及已经进行其他经济活动的部分，将释出给城乡发展地区，这一土地使用移转机制在缺乏有效的计划管制下，不仅造成城乡土地使用问题，更加速乡镇地域失去本身地方风格与文化特色，而沦为城市附庸。

上世纪90年代台湾已进入高度城市化阶段，但是都市计划体系却对城乡过度开发与污染持续恶化等问题束手无策，急需引进具城乡总体发展观的新计划。随着1996年《土地计划法（草案）》取代《城乡计划法（草案）》，台湾计划体系进入土地计划时代，然而作为土地计划体系中顶层的土地综合开发计划及底层的都市计划均缺乏实质方法来解决与疏导城乡发展冲突，因此主导台湾经济发展的经济建设委员会（以下简称经建会），以及主管计划体系的营建署在1997年先后提出《创造城乡新风貌行动方案》及《城乡风貌改造运动实施计划》作为改造城乡地景的执行计划。台湾城乡风貌改造计划是一项独立于都市计划体系之外的综合性城乡环境改造计划，以创造优质城乡生活空间形态为目标，并由解决实际问题着手，加

强近程地景重点改造，以及倡导奖励等措施，试图建立长期实施计划及制度。经过十余年的推动，其计划主轴由地方环境改造为起点，经由魅力城乡设计及与旧城更新计划整合等阶段而到目前建构具土地美学的生态城乡环境，其过程反映了地区乡镇与城市之间关系自冲突与附庸转变为合作与共存的同时，也给予当前制式城乡规划处理城乡问题的另一种思考方式及操作途径。

2008年颁布城乡规划法以来，高速城镇化与乡镇工业化的发展，在缩短城乡差距的同时却也带来了城乡一体化挑战，那便是如何保持乡镇特色与地方风貌。近年来两岸城市规划交流日益紧密，台湾城乡风貌改造计划对当地城乡环境经营的方法，特别是着重在既有城乡建设背景下，通过逐年逐次的局部环境改造来发展城乡风貌的经验，可作为未来深化内地城乡规划效益的参考。

2．上世纪90年代台湾计划体系的演变

上世纪90年代是近半世纪以来台湾计划体系“质”与“组成”演变的重要阶段。台湾近代都市计划发展过程大致可分为计划引进、计划改革、体系转型等三个重要阶段。台湾都市计划源于1900年日本殖民地政府在主要城市开始实施的都市计划，在1945年到1964年期间，由于政府在1939 年公布的都市计划法无法满足地区经济社会发展需求，便于1964年进行都市计划本土化改革，并将都市计划体系区分为主要计划与细部计划2 级制。上世纪80年代是台湾计划体系与计划法规制度演变过程中较为混乱的时期。1979年提出作为统筹计划体系的土地综合开发计划，由于缺乏弹性及缺少法源根据，同时也未能有效因应高度城市化及工业化造成城乡建设差距，以及城乡计划用地与非计划用地之间土地使用二元化管制矛盾，因此造成执行效果不彰，未能充分引导都市计划体系。

鉴于上世纪80年代都市计划体系未能有效管理城乡发展失序问题，90年代都市计划体系向土地计划转型便成为计划体系演变的重要阶段。1990年，台湾都市计划在土地综合开发计划提出后，开始转向综合性计划体系，并区分为属于执行性的县市综合发展计划及指导性的区域计划，成为未来建立土地规划体系的基础。由于土地综合开发计划内容与定期的不明确，便于1993年重新修订《土地综合开发计划》及同时拟定《土地综合发展计划法》，而随后于1996年便核定了《土地综合开发计划》，同年《土地综合开发计划法》再进行修正调整，并更名为《土地计划法（草案）》，该法案历经十余年的修改与调整后于2012年正式立法，成为未来指导台湾土地计划的上位法令依据。

土地规划体系的内容缺失是上世纪90年代台湾计划体系转型的主要问题，特别是城市计划地区与非城市土地使用的二元化土地管制与计划法规定位。表1显示在土地规划体系中包括覆盖全岛的土地综合开发计划，以及引导区域发展的区域计划和规范城乡建设的都市计划与非都市土地使用管制等三个计划层面，其中分别通过部门建设计划与县市综合发展计划作为衔接全岛与区域，区域与地区之间计划体系的枢纽。但是，在该计划体系中仅有区域计划与都市计划具有法定地位，而土地综合开发计划与县市综合发展计划却无相对应的法令支撑，因此两者较容易随着政策变动而改变，进而造成都市计划与非都市土地使用分区计划缺乏明确计划方向及上位计划法规依据，无法具体落实计划目标，并衍生上下位计划之间执行依据的问题。

目前，台湾多数都市计划区还是实行主要计划与细部计划合并拟定的方式。作为主要计划的都市计划一般以25年为一个计划周期，并作为城乡计划区的原则性与计划性的控制计划，其性质属于空间实质的发展计划，较具弹性。相对的作为规范性及管制性的细部计划则以局部地区，或以4年为一期的中、短程事业及财务计划，其执行较无弹性。在台湾营建署《2000年城乡计划体系与现行计划体系转换》（2000）研究中指出台湾在土地使用划分上，将土地使用分为都市土地与非都市土地分别管制，措施各不相同，造成城乡之间计划发展管制上的差距。[1]由于非都市土地仅有管制而无计划引导，加上上位的区域计划功能不彰，因此非都市土地使用管制规则只是一种消极性的限制措施，并无法积极引导非都市土地合理的利用发展，无法达到规划管制的积极目的。长期以来在计划区土地使用与非城市土地使用各依据不同的计划管制措施下，造成地区县市政府统筹城乡土地使用与资源分配的困难，只能采取土地使用变更方式，弥补计划法规的不足。但是，这种土地使用方式的变换却加速乡镇城市化，提供城市向村镇蔓延的途径，并改变村镇原有地貌与文化。

有鉴于90年代都市计划体系转型仍未能解决城乡土地二元管制缺失，以及改善区域空间资源分配问题，1999年台湾营建署试图以《城乡计划法（草案）》来强化《土地计划法（草案）》内涵，并作为解决城乡问题的主要手段。然而，在2002年推动的新土地综合发展计划法草案中，都市土地与非都市土地仍分别沿袭以往都市计划法与非都市土地使用管制规则的办法，2004年《土地计划法（草案）》规划将土地计划体系分为“全岛土地计划－都会区域计划”“特定区域计划－直辖市、县市土地计划”等三种计划层面，但是在过渡期间地方层级的计划发展管制仍以沿用都市计划与非都市土地使用管制，这二种计划法规对土地使用管制的规划，阻碍了《城乡计划法（草案）》统筹城乡土地使用的企划，该草案也随之宣告终止。