财政体制改革评述

中国财政体制改革的路径评述 2006-10-16 11:35 页面功能 【字体：大 中 小】【打印】【关闭】

所谓财政体制，又称财政管理体制，指的是中央政府和地方政府、国家与企、事业单位之间划分财权财力的一项根本制度。财政体制的内容比较广泛，主要包括政府预算管理体制、税收管理体制、行政事业单位财务管理体制等。其中政府预算管理体制是财政管理体制核心部分，它划分着政府内部各组成部门之间的财权财力以及上级政府同下级政府之间财权财力，规定着预算内财力使用的范围、方向和权限，因而政府预算管理体制通常又称为狭义的财政体制。正因为如此，无论是在财政理论界，还是在财政实际工作中，人们使用“财政体制”一词，通常指的是狭义的财政管理体制，即政府预算管理体制。

从计划经济向市场经济转轨，财政体制的改革不但不能回避，而且从某种意义上还是整个经济体制改革的突破口。所以中央一再要求，财政体制改革要先走一步，要找准突破口，带动其他经济体制改革。改革开放20多年来，中国一步一步探索财政体制改革的路径，出台了1983年、1984年两步利改税改革和1980年开始到90年代初“分灶吃饭”的财政体制的改革，一直到1994年“分税制”财政体制的改革。改革的方向是由高度集中的财权向统一领导、分级管理方向发展，最后向着“分税、分权，分征，分管”即分税制方向发展。正是因为中国进行了财政体制改革，才使中国市场经济顺利发展，适应了市场经济要求，推动了市场经济发展。

新中国成立以来，真正的或正规的实行财政体制改革是从1980年开始的。在此之前我国的财政管理体制总是在集权和分权之间徘徊。1950年至1952年和1969至1970年实行的是统收统支的财政体制，而其余年份，实行总额分成或分类分成的财政体制。具体形式有：划分收支，分级管理，以收定支，五年不变；总额分成，一年一变；定收定支，收支包干，保证上缴，节余两用，一年一定；收支挂钩，总额分成，等等。直到1980年，实行“划分收支，分级包干”的财政体制，才改变以往中央“一灶吃饭”的大一统的分配局面，变成了中央和地方“分灶吃饭”的局面。1980年开始实行的“划分收支，分级包干”的财政体制，与以往各类财政体制相比，有以下几个显著的特点：（1）由过去全国“一灶吃饭”变为“分灶吃饭”。地方财政的收支平衡由过去的中央一家平衡，改为各地自求平衡；（2）各项财政支出不再由中央各部门对口下达，均由“块块”统筹安排，调剂余缺；（3）包干比例和补助数额由一年一定改为五年不变。

“分灶吃饭”财政体制的实施，大大增强了各级政府财权和事权的统一性，大大增强了地方权、责、利结合程度，更好地调动了地方当家理财、增收节支的积极性。由于财政体制“一定五年不变”，地方财力相对稳定，这对于克服当时的财政困难，实现财政状况逐步好转，保证国民经济持续发展起了重要作用。这次财政体制改革是中国建立地方财政独立于中央财政体制迈出的第一步。地方财政真正具有一级财政的地位，是市场经济体制的根本要求，因而这次“分灶吃饭”财政体制改革具有深远意义。1984年随着第二步利改税的实施，国有企业由利润上交改为所得税形式上缴，按上交利润对各级政府进行收入划分已不适应了，于是改为“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，即按税种划分中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入，并在此基础上核定地方政府的收支基数和应该分享收入的比例，实行中央和地方分级包干。这实质上还是“分灶吃饭”的财政体制，只是按照税种划分中央和地方的收入而已。到1988年，在“农业承包制”的基础上，全国的工业、商业、服务业、交通运输业、各行各业各类企业都实行“承包制”，于是国家财政从1988年开始也实行了多种形式的财政包干体制。各省区包干形式不同，主要有6种，有的是收入递增包干，有的是总额分成，有的上解递增包干，还有定额上解和定额补助等。如：当时的江苏省实行按年收入递增5％上交；再如上海市实行定额上解，每年上交105亿元，财政收入超过165亿元以上的部分中央和地方对半分（五五分成）；再如安徽省实行总额分成，按总额上交22.5％；定额补助，如江西、福建等省，每年补助给两省一定的资金。

从1980年到1993年实行“分级包干”的财政体制，尽管内容上有所不同，但都进一步强化了“包干”的力度。从总体上看，这种包干体制扩大了地方财政自主权，调动了各级地方政府积极性，有利于地方政府对本地区财力进行自主安排。因此，这种“财政包干”体制对促进全国经济持续稳定增长和保证改革开放顺利进行，起到了明显作用。但在实施中，也暴露出一些突出问题：

1.造成财力偏于分散，增大了中央财政的困难，削弱了中央财政的宏观调控能力。因为在地方各种形式的财政大包干中，关于收支基数、上缴或补贴数额都是通过中央与地方一对一的谈判达成的，缺乏透明度，很难做到公平、公正、公开。在有些年份里，预算收入增长的数额较少，而且收入增长大部分留给了地方，造成了预算内财政收入逐年下降。

如预算内财政收入占GDP的比重从1979年28.4％下降到1993年的12.6％。而预算外资金急剧上升。从1979年452.85亿元上升到1992年3854.92亿元，1993年调整了预算外资金口径，仍达到1432.54亿元，占当年预算内收入的32.9％。预算外资金基本上留给地方和行政事业单位支配，这是造成中央财政经常亏空，无米下锅，重点建设和工程无法保证，甚至向地方借钱“要饭”过日子，大大削弱中央财政宏观调控的能力。在这期间，只得开征“两金”（即能源交通重点建设基金、预算调节基金），以弥补中央财力的不足。

2.影响了国家产业结构的调整。财政包干以后，地方从局部利益出发，致力于发展短平快、价高利大的加工工业项目，以增加地方财政收入；所以重复建设、盲目建设和产业结构趋同化现象日益严重。

基础农业、基础设施发展受到严重影响，产业结构不合理日趋严重。 3.强化了地方封锁和地方保护的倾向，影响全国统一市场、统一流通。如某些县为了保护地方酒就不让其他地方酒类进入。有些地方不管环境污染，保护一些高污染企业，影响下游、邻县、邻市、邻省区正常生活。

4.不利于政府和企业职能分开，影响企业改革深化。在财政包干体制下，企业上交收入是按行政隶属关系划分的，造成地方政府只关心所属企业的生产经营，并增加对所属企业的干预，不利于企业改制。

这就是1994年对财政体制进一步进行改革的原因，废除20世纪80年代以来实行的以包干为中心的财政体制，实行分税制的财政体制已经势在必行。

分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是按照市场经济原则和公共财政理论确定的财政体制。所谓分税制就是在划分事权的基础上，按税种划分中央和地方的预算收入，合理确定中央和地方财权财力的一种预算管理体制。或者说，就是分税、分权、分征、分管为主要特征的预算体制。分税制的实质是根据各级政府的事权确实其相应的财权，把中央和地方收入通过税种形式分为两个体系，即中央税体系和地方税体系。这对于按市场经济要求，分开中央和地方预算收支权限，理顺中央和地方财政关系具有重要意义。

我国分税制的财政体制的主要内容主要包括以下5个方面： 1.按照中央政府和地方政府各自的事权，划分各级预算支出范围。中央预算主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济事业发展所需要的支出。

2.根据财权事权相统一的原则，划分中央和地方财政收入。按照现行税种设置，维护国家权益，实施宏观调控的、几个收入较大税种划为中央税，如关税、消费税、中央企业所得税等；将适于地方征管的若干税种划为地方税；同时将相关的几个主要税种作为共享税，但共享比例不一样。如增值税作为共享税，中央占75％，地方占25％；再如资源税，将海洋资源税归中央，而其他资源税归地方。证券交易税开始几年为五五分成，后来改为8：2分成。实行分税制的同时，分设中央和地方两套税务机构，实行分别征税。就当时开征的23种税来看，地方税16种，看样子税种不少，实际收入不多，都是收入小税。 3.中央财政对地方税收返还额以1993年为基年核定。税收返还考虑当时实际情况和地方既得利益，从实际出发，保证了分税制改革的顺利进行。1994年以后，税收返还额在1993年基础上逐年递增，递增额按各地增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即增值税和消费税各地增长1％，中央财政对地方税收返还增长0.3％。两税增量共享是中国分税制的特点。

4.建立中央对地方的转移支付制度。转移支付具体数额的计算采用公式法，分别计算各地的标准财政支出，不足部分由中央对地方实行转移支付。转移支付已成为分税制的重要组成部分，它已成为地方特别是中西部地区保证必要财政支出的一种重要来源。中央预算越是集中财力，转移支付制度越重要。如西部地区有的省、自治区有80％以上来源靠中央转移支付。

5.企业所得税和个人所得税分享改革。1994年分税制中企业所得税是按企业隶属关系划分的。个人所得税则划归地方收入。按企业隶属关系划分企业所得税是非常不合理的，也不符合国外一般做法，容易造成各级政府只管所属的那些企业，形成对所属企业的干预。个人所得税是增长潜力极大的税种，也是调节居民收入差距的重要手段。所以2001年国务院做出企业所得税和个人所得税分享改革的决定。企业所得税和个人所得税从2002年开始五五分享。从2003年开始，中央分享60％，地方分享40％，即6：4分成。在省以下得到的40％中，有的省把市、县按15％和25％分享，即省分享15％，市县分享25％。中央财政所分享的60％，全部用于中西部地区转移支付，如2002年新增所得税126亿元，2003年新增所得税达300亿元，全部用于中西部转移支付。

中国财政体制改革走分税制的路径是完全正确的。实践证明，现行分税制在划分各级政府事权的基础上划分各级政府的支出范围；将收入划分为中央税、地方税和共享税，初步建立了中央对地方的转移支付制度，实行了分征、分管。分税制基本上适应我国市场经济状况，在实际运行的十多年中对协调中央与地方的财政关系发挥了积极作用。但是，我国现行分税制与西方主要市场经济国家的分税制相比，还有很大差距，表现在：

1.西方主要国家实施的是完全的分税制，而我国目前实施的是不完全的分税制。分税制有两种形式：完全形式和不完全形式。完全形式的分税制是把全部税种划分为中央税和地方税两类，而不完全形式的分税制除划分中央税和地方税以外，还设置中央和地方共享税。完全形式的分税制不仅中央和省（或州）级政府分税，而且省（州）级以下政府也实行分税。我国现在还不是这样完全形式的分税制，突出地表现为共享税税种多，且中央财政在共享税中分享比例大。