中国环境法的代际发展-李启家

中国环境法的代际发展——兼议环境法功能的拓展 李启家 （本文是作者2009年3月在上海财经大学法学院举办的“财经法律论坛”的演讲。根据记录整理。原载《 上海法治报》2009年3月11日第B05版。）

□核心导读 ■环境问题，作为现象早已出现。但作为严重涉及人类生存发展的普遍性社会问题，则是现代的，是现代化进程中自然伴生和无可规避的。因此应当从人们要求提高生活水平，谋求改善生活质量，从追求现代化的角度历史地客观地认识和理解环境问题。

■谈及环境法，往往有一个误会存在，认为环境是人类生存和发展的需要，因此环境法也是关于人类生存和发展的需要的部门。事实上，环境法并不是满足人类生存和发展需要的法学学科，环境法关注的应是基于提升生活质量的发展的需求，可持续发展的需求。

■经济利益和环境利益都是正当利益，环境法涉及的是两个正当利益的冲突。不可为了一个而否定、侵犯另外一个正当利益，不管有多么冠冕的理由。利益选择的顺序安排有两个原则：紧缺利益优先原则和协调原则。第二代环境法追求的是双赢。

■环境法永远坚持一个最终把握损失底线的原则。环境法的最基本要素是替代，而不是革命，所以是替代原则为先，后面才是利用之类的。环境法是损失最小化，民商法是利益最大化，减少损失也是为了保住利益，所以环境法和民商法没有冲突。 “损失最小化”应包含有两个要素：确实受到损失且必须付出；损失为别人所得，因此利益的获得者必须支付对价。

■在环境保护领域，知情权只是前提，是为科学合理决策服务的。但知情权要和表达权结合，同时，还需要具备异议权和求偿权。

■合理充分的补偿非一时的经济补偿，而是可持续的发展能力的补偿。能力补偿应当包括两个方面，一是本身的行业可以持续，二是要有足够的能力可以转换行业。所以第二代环境法关注的补偿，正是一种可持续发展的能力补偿。

今天与大家一同讨论有关环境法的代际问题，这涉及讨论环境法的发展阶段，具体言，是关于中国第二代环境法的问题。为什么讲第二代环境法？大家可能首先会问一个问题，这个是真问题还是伪问题？是真实命题还是虚假命题？环境法的发展阶段可否以一代二代来区界呢？若作为真实问题或命题，至少有几个基本要求，比如共识和有效性。这包括预言或断言的主旨和因素，判断背景和成立条件，规范性等。

中国环境法发生的本土性与草根性 讨论这个问题至少可列出两个背景。一个是从全球环境保护和环境保护法的产生以及中国环境保护和环境法产生的时间来判断，其中更重要的是后者。环境保护和环境保护法是新兴的后进的。环境问题，作为现象早已出现；作为严重的涉及人类生存发展的普遍性社会问题，则是现代的，是现代化进程中自然伴生和无可规避的（库兹涅夫环境倒U曲线理论已有明晰的说明）。因此应当从人们要求提高生活水平，谋求改善生活质量，从追求现代化的角度历史的客观的认识和理解环境问题。 从西方发达国家的情况来看，环境保护和环境保护法产生在上个世纪50年代末期，中国环境保护则是发端于上个世纪70年代初期。这个时间差很重要，虽不是决定性因素，却是严重利益攸关的因素。从环境保护和环境保护法的产生看，欧美日本等国的环保运动始发自民间，民间推动政府，与政府联手合作，公众参与同政府威力结合，促动企业乃至整个社会，而且公众的力量一直活跃着，环境保护和环境保护法的形成具有草根性的特点。这或许可以归因于西方的长期民主和文化的传统，因此形成社会的一个自然的循环回路。从中国的情况看，中国的环境保护和环境保护法肇源于七十年代初，当时中国还没有目前意义的民间团体，环境保护和环境法的发生是受国际社会影响，主要是1972年的斯德哥尔摩的联合国人类环境会议的触动，由政府首先觉悟、倡导和推动的，是自上而下的。九十年代中期后才有了环保社团等公众和社会力量的介入，尽管是初步的。所以，即使抛开我们的皇权主义传统，也可以由此认为环境保护在中国缺乏草根性。 第二个背景是中国当时正处于文革时期，国民经济濒于崩溃的边缘，这种情况下能造成多大的污染？这说明我们当时并没有严重环境污染的紧迫的现实威胁，对环境问题的认识和对环境保护的理解，基本是外来的引进的，并非基于或者主要基于中国当时的现实需求。这是导致了中国的环境法缺乏本土性的重要原因之一。由此，我们可以有理由和把握的认为中国的环境保护法是在既缺乏草根性又缺乏本土性的基础上发展起来的。这个客观因素有着多重意味。在这里大家大致可以明白，中国的环境保护和环境法为何过多依赖于领导指示和讲话，为何如此依赖和广泛引进外来的理论主张，这有历史背景，形成先天的依赖性，是传统使然，也是从根源产生的，这是第一层的意思。

第二层意思是说，不管中国的法学怎么分类，多少部门和学科，环境法是最具有现代性、革命性和民主性的。现代性理论很多，仁者见仁智者见智。简而言之，现代性的标志大概可以简约归纳为是指工业化、城市化和市场化（包含全球化）、消费化（消费社会和风险社会）。当然还应包括科学技术和民主文化的进步。 科技化和全球化是发展的趋势，这也属于法学的本质。就环境法学而言，环境法是法学的分支。环境是修辞，法学是本质，环境法属于法学。既然属于法学，又是新兴后进的法学学科和法律部门，应当有自己的特点。特点是指特异性，就是讲差异。按照德里达的差异优先的说法，差异是比较鉴别的，是与外界的、与他学科、部门的彼此比较。自己和自己比较不叫差异。所以比较产生差异，差异产生特征。我们要注意到这一点，并由此介入分析中国环境法发展的劣势和优势。环境法是新兴的和后进的，新兴的不属于后进的，知识产权法是新兴的却不是后进的。为什么说后进呢，需要利益分析，法律关系本质上反映的是利益关系，是利益关系的法定化。利益关系有几个前提，要有利益存在，到底是真利益还是假利益，有没有利益？

环境法领域存在的利益关系 利益是法学研究的基本范畴。环境法的研究当应以利益着手。在这个领域，利益关系是“三维”的，即权利、权力与义务关系，权利、权力与义务是利益的法学核心表达、阐述和展开。亚里士多德亦认为，所谓权利就是为法律所保护的利益。法律首要的任务是调整因每个人根据其价值而获得待遇的不平等之利益关系。罗斯科•庞德说法律秩序所保护的是利益而不是法律权利，法律是一种获得利益的手段或是社会关系的保护。不过，庞德也说：法律并不产生利益，而是承认、界分和保障利益；法律的目的，是在意有限的资源满足无尽的人类需求的过程中将阻碍和浪费减至最少，即保护利益以维护和促进文明。可以认为，法律是获取或减损利益的方式，是利益认可、给予、限制、剥夺或致损的正当、正式、规范、合法、最终的方式和手段。在一般意义上，法律关系即指利益关系。所谓法律权利、法律义务、法律制裁实际是围绕利益展开。法律权利可以认为是利益获取或扩张的方式。法律义务是利益的限制或让渡方式。法律制裁是利益的限制、剥夺或负值（负利益）方式。调整法律关系，实为整合和衡平利益关系。这说明法律关系的调整即利益的衡平是动态的过程，渐进的过程，进化的过程。 就对环境污染与破坏的法学认识而言，与其说环境问题是经济行为的副产品，不如说是经济利益与环境利益不良衡平的结果，或曰未得合理衡平的结果。经济学认为是“公地的悲剧”即负外部性（外部的不经济性）的结果，这主要是从市场失灵角度考察，并引出政府失灵问题，即从私益问题入手导引出公益与私益的衡平问题。从法学角度解读，这是说明了公益的易受损性和公共风险性。由此，环境法应主要从政府失灵角度考察，并结合市场失灵问题（主要表现为借鉴经济学的外部性理论，正视负外部性的同时，关注正外部性问题），即从公益问题入手导引出公益与私益（环境公益与经济私益，环境公益与环境私益）、公益与公益（环境公益与经济公益，环境公益与环境公益）的衡平问题。经济学的环境问题研究可认为是公平与效益中的效益问题，环境法的研究则可认为是公平与效益中的公平问题，兼顾效益。 环境法中存在利益。利益就是需求。庞德认为于法律而言，利益是人们需求满足的需要、欲望和期望。哪些利益能够得到承认，得到承认的利益在何种程度上能够保护，则要联系特定时空下的法律先决条件进行考察。法学中关于利益学说有两个引人注意的理论。第一个是美国的社会学家马洛斯的六大需求学说，即需求层次论。还有一个是美国罗斯福总统的“四大自由”的论说，这应是有关利益在法律上的排序。 谈及环境法，往往有一个误会存在，一般理解认为环境是人类生存和发展的需要（物质基础），因此环境法也是关于人类生存和发展的需要的部门。事实上，环境法并不是无条件同时满足人类生存和发展的需要。生存问题与发展问题有关联也有区别。生存问题，可以简单理解为贫困和摆脱贫困问题。1998年诺贝尔奖获得者阿马蒂亚．森认为有本有重大影响的著作《贫困与饥荒—论权利与剥夺》，他认为贫困不单纯是一种供给不足，更多的是一种权利分配不均，即对人们权利的剥夺。将贫困、饥荒与权利相连，有重要意义。生存权是最基本的人权。人先得生存下来才能谈生活质量，谈人的尊严。仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。 生存与发展都与权利相连，可性质有区别，不是同样的事情。应对生存权，涉及分配正义，这主要是宪法、民法的任务，不应归属于环境法研究的范畴。环境法关注的是矫正正义（交换正义），应是基于提升生活质量的发展的需求，可持续发展的需求。阿马蒂亚．森教授著的《以自由看待发展》一书在这个问题上给我们很多启示，他指出发展就是扩展人们的真实“自由”，即人们拥有享受自己有理由珍视的那种生活的可行能力。这种能力，用法国学者佩鲁教授的话表达，是指人的自由个性和丰富潜能。有位美国学者曾指出：当人们的生活“更加充实”而不是“更加富裕”时，社会才更加人道或更加发达。发展的主要标准并不只是生产或物质福利的增加，而是人们生活质量的充实。 发展的需求，理论上不易阐释，此处举一个实例来说明这个问题。有个湖区，上世纪70年代的时候那里生活的本来是渔民，后来特别是在文革期间的“农业学大寨”活动中，将湖区围湖造田，原有的渔民笨只会捕鱼，不会种地，围湖后就不得不种地。经过多年，好不容易学会了种地，可现在开始实行退田还湖的措施和政策。好不容易学会了种地的渔民现在又不会打渔了，怎么办？按照阿马蒂亚．森的观点，应当给予补偿，给予发展的补偿。从补偿正义和矫正正义来理解。发展补偿最重要的不是有限定的经济补偿，应是发展能力的补偿。顺着这个例子，我们再扩张一点，比如，现在进行农村的土地整治和使用权流转的实践。这会使农村土地有可能升值，产生土地的超额价值，就是土地红利。这个红利怎么分配？仅仅给经济补偿不够， 因为仅给补偿的话，对土地开发的红利，原来失去土地的农民是无法享有的。可以考虑的解决办法之一是实行土地入股，农民做股东，永远享受土地红利，可以分红。为了保证获得红利，他还可以制止任何伤害其红利的行为。从环境保护的角度来看，这个可称为公众参与，是主动参与了。 再举个例子。现在环境法很热门的一个话题是土壌污染防治法。从实际上说，土壤污染防治法并不是着眼于或主要不着眼于污染防治，而主要目的是要通过消减土壤污染的土地整治来提高土地价值。简单的说，土地一旦受到污染，土地至少从总量上会减少。土壤污染治理可以增加总量，在增加总量之外还可以使土地质量得到恢复。土地治理可以使土地升值，所以谈