民办高校举办者变更问题研究

民办高校举办者变更问题研究

上海建桥学院民办高等教育研究所董圣足

上海市教委发展规划处李蔚

摘要：民办高校举办者变更既是法律赋予举办者的一项权利，也是民办教育投资退出

市场的一种方式。当下，在民办高校举办者变更过程中，存在着变更程序混乱、资产交易不

规范、新的举办者资质条件不达标、举办者营利倾向明显和政府监管不到位等问题。加强民

办高校举办者变更管理，应坚持“重在规范、促进发展，保障自主、依法行事，立足国情、

实事求是，突出重点、分类指导”的原则，多管齐下，综合治理。

关键词：民办高校；举办者变更

一段时间以来，随着学校内外部形势的变化，以及诸多因素的影响，不少地方的民办高校举办者变更现象时有发生。从积极的意义上说，实现新老举办者的变更，有力于盘活教育资源，优化各类生产要素；但从现实情况看，目前民办高校举办者的变更存在很多不规范的地方，引发了不少问题和矛盾，有的甚至已影响到学校的安全与社会稳定。因此，针对举办者变更问题，从理论和政策层面加强研究，并采取相应对策加以规制已显得十分迫切。

一、举办者变更的概念界定

（一）举办者与举办者变更的定义

民办学校的“举办者”，是指以出资、筹资等方式，发起、倡议并具体负责创办民办学校的社会组织或公民个人。[1]按此定义，民办学校的举办者也即民办学校的筹设人，筹设人既可以是法人形态的社会组织，又可以是自然人。从实际情况看，目前，我国民办学校的举办者主要有这样几类：一是学校资产的捐赠者；二是学校资产的投资者；三是教育工作者，多是资深教师、校长、教育家以及离职退休的教育行政部门的官员。一般来说，民办学校举办者的任务是筹设民办学校，学校成立后，其使命便告完成，这时民办学校的理事会或董事会行使学校重大事项的决策权，民办学校的法定代表人对外代表学校，民办学校的校长负责学校的教育教学和行政管理工作。[2]

所谓民办学校举办者的变更，是指举办者的增、减或更替。现实中，举办者的变更，主要是指出资人的变更，也就是说，出资人将自己在学校中的资产份额出让给其他出资人，新的出资人替代原有举办者，成为新的举办者。在举办者发生变更时，学校法人仍然存续，学校的法人财产权也不会因此发生变化。

（二）举办者变更的类型

《民办教育促进法》中出现了“举办者”与“出资人”两个概念，从范围角度来看，两者既有交叉又有区别：[3]首先，举办者可以是出资人，即按照《民办教育促进法》第5条的规定实施了出资行为，①又参与学校的筹建和办学活动。但举办者也可以不是出资人，如以捐资方式设立的民办高校，其筹办人就不是出资人；现在为数不少的自身没有或很少初始投入、依靠长期滚动发展起来的民办高校，从严格意义上讲，其举办者也不是学校的出资人。其次，出资人既可以参与学校举办和管理活动（主要是参与董事会决策）；也可以只出资，仅享受法律规定的获得合理回报的权利，而不具体参与学校的举办和管理活动。

通过以上分析，我们可以将举办者变更分为如下三种类型：

1.具有出资行为的举办者变更。主要是指在办学过程中，原有出资人通过转让其在学校的全部或部分出资额，而发生新老举办者更替的情况。由于举办者既可以独资也可以联合办学，故民办高校的举办者可能是一人也可能是多人，当其中一人或数人同时转让其所持的出资额，而有一个或数个新的举办者接手进入时，就会发生举办者数量增加或减少的情况，当然更多的可能是一对一转让与收购，举办者的数量并没有变化。

2.没有出资行为的举办者变更。主要是指没有初始投入、依靠滚动积累发展起来的民办高校创办人的更替。现实中，这类学校中有不少创办人由于年龄、健康或其他原因，纷纷通过子女继承、政府接管或物色新的接班人，交出了学校的控制权，退居二线，完成了举办权的新老交接。

3.捐资办学的学校举办者变更。一般情况下，对于纯粹由捐资举办的学校，捐赠者在设立学校时已将财产捐赠给学校，捐赠财产的所有权已经转移，除非有特殊情况，捐赠者作为举办者的身份不会变更。但是，如果学校成立后有后续的捐赠者，学校在征得原捐赠人或其遗产执行人同意后，报经审批部门核准，也可以增加新的捐赠人作为共同举办者。

二、民办高校举办者变更存在的问题

现实中，部分民办高校的举办者由于章程约定、经营困难或不看好民办教育前景等原因，纷纷通过寻找新“买主”、以资产受让或举办权转移等方式，完成新老举办者更替，退出了民办高等教育市场。从我们所了解的情况来看，虽然这类学校中的多数举办者变更，最终都通过了教育行政部门的行政核准，也进行了相应的法人变更登记，但也有一些学校在变更过程及后续管理中，出现了不少问题和矛盾。其中，既有举办者层面的问题，也有行政监管层面的问题。

（一）举办者层面的问题

1.举办者变更程序比较混乱。一些民办高校的举办者，尤其是教育资产尚未完全过户到学校法人名下的举办者，在引进新的举办者时，带有很大的随意性，往往只是“买”“卖”双方达成一个协议，甚至在内部董事会会议未开，且没有进行财务清算的情况下，就完成了资产交割，根本未认真履行法定程序。有的民办高校举办者变更，尽管内部通过了董事会决议（多数也是原举办者主导的结果），但出于某种利益考虑以及为了规避管制，新老举办者（甚至还串通学校方面）共同“合谋”，即使发生了事实上的举办者变更，也不向主管机关报告，不按相关规定办理变更登记手续。这不仅给教育行政部门的监督和管理增加了难度，也给学校今后的法律争端留下了隐患。

2.新老举办者资产交易不规范。按照有关法律精神，民办高校举办者能够转让的只是自身所有权范围内的资产。②但实际上，因为不少民办高校并未按照《民办教育促进法》及其实施条例的规定，就学校的法人财产进行分类登记，这使得原有举办者往往将学校所有校产都视为自己的投入资产及其增值。因此，在发生举办者变更时，原有举办者都将学校相应资

产加以变现并据为己有。此外，出于避税目的，有的举办者在变更时，还签订所谓的“0资产”转让协议，由原举办者作出“放弃所有者权益”的承诺，让新举办者“无偿”接管学校资产，而私下再由新举办者支付给原举办者一笔可观的资金。这实际上已涉嫌非法资产交易，是一种违法行为。

3.举办者资质不符合法定要求和相关规定。这突出表现在两个方面：一是一些境外机构或基金绕过相关法律规制，变相收购国内民办高校。如新加坡某上市公司通过其在中国境内的独资或合资企业，已收购多家国内民办高校或民办高等教育机构的资产，从而控制了民办高校的办学权；某国际风险基金前段时间也在北京、广东、上海等地寻找国内民办高校的“卖主”。而按照《中外合作办学条例》的规定，这些机构并不能单独在国内设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构。③二是举办者的资金实力达不到相关要求。教育部“26号令”规定，参与举办独立学院的社会组织，其总资产应在３亿元人民币、净资产应在1.2亿元以上；独立设置的民办高校也有规定的土地、建筑面积等设置要求。因此，不论是初期的举办者还是后来的接替者，都必须具备一定的经济实力。而现实中，有的学校举办者变更时，接替者自身实力不济，主要是依靠负债或入主学校后以违规挪用学费的方式，支付原举办者的收购费用。这就使得举办者变更后，学校的运行资金得不到保障，从而严重影响学校的发展。

4.一些新举办者的商业营利倾向明显。从国内已发生的数起举办者变更的案例来看，一些新举办者入主学校后，确实是将发展民办高等教育作为一项长期事业来对待。但不能否认的是，也有一部分后来的举办者是将投资教育作为一种短期的商业活动来运作的，存在着比较强烈的营利动机及营利行为。有的后继举办者进入学校后，不按章程办事，不恰当地更换决策机构及学校领导班子成员，插手学校人事安排，掌控学校财政大权，刻意减少教学活动经费，并通过虚增办学成本等手段套取资金。这不仅干扰了学校的正常秩序，也削弱了学校的发展后劲。有的后继举办者接手学校后，并非真心实意地要把学校办好，而是想通过商业包装的方式，再次将学校加以变卖，从中牟利。如华东地区某职业学院，从2000-2006年6年间，学校举办者已经六易其主。这种以民办学校作为标的随意买卖的行为，严重扰乱了民办高等教育市场，造成了极坏的社会影响。

（二）行政监管层面的问题

1.政府部门的监管工作不到位。这表现在两方面：一是相关部门对民办高校内部动态跟踪不够，对于一些举办者的不规范变更及交易行为反应滞后，难以在第一时间掌握相关情况，等到发现问题时，往往已“生米煮成熟饭”，很多时候，出于学校的稳定考虑，监管部门也只得对这种不规范交易予以事后追认，被迫准予办理相关变更登记。二是政府相关部门之间沟通不畅、协调不够、政出多门、各自为战等也是造成民办高校举办者之间不规范变更频繁发生的重要原因。由于历史原因，很多民办高校的法人财产没有完全落实到位，大部分资产仍登记在其举办单位——教育投资公司的财务帐册上，而教育投资公司是经过工商行政部门注册登记的企业，其在公司层面发生的股东变更及其股权处置（类似于举办者变更），只需公司董事会决议并报工商行政部门核准登记即可，而不必经教育行政部门同意。而且就算教育投资公司股东及其股权结构发生重大变化，学校的实际控制人已发生了实质性改变，但名义上的学校举办者仍是作为一个整体法人的教育投资公司，没有发生变化。因而在法理上，教育行政部门难以对举办者变更加以干预，使之成为监管上的一个盲点。

2.现有涉及举办者变更的规定缺少可操作性。《民办教育促进法》第54条专门就民办学校举办者变更问题作了原则性规定，即“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”。但对诸如多个举办者如何提出变更申请、怎样进行财务清算和资产界定、审批机关是否要对新举办者的资质条件及资金实力等进行前置性审查等细节问题则缺少可操作性的实施细则（《民办教育促进法实施

条例》也未就民办学校的“变更与终止”事项作出进一步规定）。全国人大常委会法制工作委员会编著的《中华人民共和国民办教育促进法释义及实用指南》就举办者变更所作的解释是：“变更举办者应当是民办学校内部的自治事项，审批机关不宜也不必过多干预，因此按照本条（笔者注：指《民办教育促进法》第54条）的规定，审批机关对经过上述程序的举办者变更只要核准而不是批准就可以了”。[4]值得注意的是，根据法律规定，审批机关的职责只是核准或不核准，民办学校的出资人是否变更以及如何变更，只要符合法定的条件，④经学校理事会或董事会决定后，审批机关即应核准。但审批机关如按比较宽松的原则对举办者变更进行核准，是否会给日益严重的民办高校举办者变更现象带来监管上的新难题，则是值得研究的问题。

3.对于违规乃至违法的举办者变更行为查处不力。《民办教育促进法》第62条对“擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者”的行为，在法律责任上作出了明确规定，即“由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收取费用后没收非法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但对于事实上已发生的一些民办高校举办者的不规范变更现象，行政主管部门或因管理力量薄弱，难以深入进行调查取证；或因法律依据不充分，缺乏有针对性的查处手段；或出于维持学校稳定考虑，暂不便于采取强制性措施，致使其中一些涉嫌违规乃至违法的举办者变更行为得不到及时、有效的制止和惩戒，也在某种程度上纵容了不规范民办高校举办者变更行为的发生与发展。

三、规范民办高校举办者变更行为的对策建议

以上所列举的民办高校举办者变更所存在的种种问题，亟需引起监管部门及有关方面的高度重视，切实加强对相关问题的针对性研究，并从实际出发，尽快采取得力措施，对举办者变更行为加以引导、规范，健全和完善相关制度。

（一）规范举办者变更行为应坚持的原则

1.重在规范，促进发展。对民办高校举办者变更加以规制，其目的并非禁止和限制举办者的合法变更行为，而在于规范和完善举办者的变更程序，防范和杜绝举办者变更过程中的各类不正当交易和违法行为，保障国家、学校、举办者、教育者和受教育者等各权利主体的合法权益不受侵害，其最终目的是为了促进学校的稳定运行与健康发展。因此，从规制和管理的角度来讲，应允许常规的举办者变更发生，但要杜绝学校资产的恶意转让。

2.保障自主，依法行事。举办者变更是《民办教育促进法》赋予学校举办者的一项法定权利。按照立法精神，举办者变更主要是学校内部事务，应以学校为主体进行决策和操作；作为审批机关，其主要职责在于对举办者变更进行程序性和资格性审查，只要符合法定条件，不影响学校的发展，原则上应予核准。因此，审批机关在尊重举办者的自主选择、不干预学校内部事务的同时，其工作重点应是完善举办者变更的相应程序，明确举办者的资格条件，并按照《行政许可法》的规定，照章办事，对举办者变更申请进行依法审核。

3.立足国情，实事求是。民办高校也是社会主义公益性事业，作为非营利性组织的一种类型，其法人财产的构成及剩余资产的归属问题比较复杂。⑤鉴于现阶段我国民办高校的办学主体主要是社会力量投资办学的现实情况，为了保护和激发举办者出资办学的积极性，在举办者变更的规制上，应充分尊重并依法保障举办者合理的产权诉求，实事求是地对学校资产的归属问题作出相应界定。在维护学校法人财产权完整、确保其中的国有资产保值增值的基础上，原则上应允许原举办者转让其出资的原值及以合理回报为限的增值部分。

4.突出重点，分类指导。如前所述，举办者变更主要有三种类型，其中具有出资行为的举办者变更，是当前民办高校举办者变更的主要类型，这也是问题比较多发的一种类型，因此在政策导向上，应予以重点关注并强化监管。而对于没有出资行为的举办者变更和捐资行为的举办者变更，则应区别对待、分类指导。事实上，对于部分依靠滚动积累发展起来的民办高校，其举办者大多年事已高，如能在政策规定上有所突破，给予那些办学成绩突出的创办人一定的物质奖励，积极推动举办者的新老交替，则对这些学校的发展是有利的。⑥同样，对于捐资办学的民办高校而言，采取一些鼓励措施，吸引更多的捐赠者作为共同举办者进入学校，也未尝不是一件好事。

（二）加强举办者变更管理的相应举措

1.建章立制，完善并细化举办者变更的核准程序。《民办教育促进法》就民办学校举办者变更问题作了原则性规定。按照立法精神，结合民办高校实际，从有利于操作和执行的角度，该规定还需要进一步完善与细化。基于实践，我们认为，举办者变更可以按照以下具体程序进行办理：

（1）由举办者先向学校决策机构提出变更申请，决策机构以会议决议形式作出是否同意举办者变更的决定。

（2）由学校决策机构负责向审批机关提出举办者变更申请，并提交相应的书面材料，内容包括：原举办者的书面报告及决策机构关于同意变更的决议，变更的理由、实施方案及学校上一年度的财务审计报告，新举办者的名称、地址、法人资格（或个人身份）证明、金融机构出具的资信证明等基本情况，新、老举办者签订的资产转让协议及资产交割方式；举办者变更后学校的办学宗旨与发展规划等。

（3）审批机关在收到学校书面申请材料之日起三个月内，可组织专家对该举办者变更事宜进行评估（着重对新举办者的财务能力、办学条件、管理素质和法律资质等进行评估和认定），就新举办者的办学资格和资金实力等进行核实查对；在此基础上，作出是否同意变更的决定，并在行政许可期限内，以书面形式通知申请学校，同时函告学校法人登记机关。

（4）学校在收到审批机关核准变更的批复后，即可委托具有国家规定资质的会计师事务所、审计师事务所或其他资产评估机构，正式进入学校资产评估阶段，对学校的法人财产及举办者所有权内的资产进行清算、评估和界定。

（5）资产评估、界定结束后，学校方面应及时向审批机关提交学校的资产组成清单及举办者拟转让的资产情况报告；在得到审批机关的确认后（当涉及国有资产和其他法人财产时，如审批机关认为必要，还可另行委托审计机关对资产评估情况进行核查审计），新老举办者方可依法办理资产交割手续。

（6）新老举办者完成资产交割手续后，由学校按照规定程序，向审批机关提出举办者及相应决策机构成员、法定代表人变更的申请，重新换发办学许可证，并在规定时限内到登记机关办理注册登记手续。

2.采取切实措施，落实民办高校法人财产权。由于历史和现实原因，我国现阶段民办高等教育的基本特征仍是投资办学而非捐资办学，故绝大多数举办者对投资教育都有一定的产权诉求。由于相关法律法规并没有就举办者在学校出资部分的产权归属作出明确规定，以及《民办教育促进法》所规定的出资人可从办学结余中获得合理回报并享有相应税收优惠的政策也未能具体落实等原因，当前相当一部分民办高校举办者的办学积极性受到了挫伤。调查表明，出于资产安全和切身利益考虑，不少举办者已萌生退意，纷纷寻找“买家”和新的“接盘手”，意欲退出教育领域。这种动向对民办高校的发展是非常不利的，需要引起教育行政部门的高度关注。

目前，国务院和教育部正在大力推进民办高校法人财产权的落实工作，这对于学校的稳定运行和健康发展是完全必要的。但民办高校在资产过户过程中，确实也存在许多具体困难

和政策障碍，需要政府部门加以协调解决。考虑到我国的特殊国情和民办高校的实际情况，我们认为，要顺利做好资产过户工作，稳妥落实民办高校法人财产权，关键是要处理好以下四方面问题：（1）明确举办者投入学校资产的最终归属问题，打消出资人的思想顾虑；（2）切实解决出资人的合理回报及其税收优惠问题；（3）免除资产过户过程中的一切规费，不增加举办者及学校的经济负担；⑦（4）妥善解决资产过户前后学校的融资与信贷问题，缓解办学的资金压力。在这些问题中，除了第三项资产过户规费减免外，多数都是地方政府所无力解决的，需要由中央政府出面协调，有的还需要通过立法程序才能最终解决。

3.从行业特点出发，尽早统一民办高校财务会计制度。由于缺少统一规范的财务会计制度，民办高校在实际运行中执行的会计制度非常混乱，所使用的财务报表也五花八门。有执行民间非营利组织会计制度及其财务报表的，有执行事业单位的会计制度及其财务报表的，也有执行企业会计制度及其财务报表的。现行的财会制度对于无论是否要求取得合理回报的民办学校，其有关办学成本方面的科目都极不明确，这直接导致了民办学校会计做帐的混乱。

⑧不同的会计制度和财务报表，不仅使得民办高校自身的成本核算缺少科学性和可比性，也给上级主管部门的财务检查和相关机构的资产评估工作带来了很大难度。⑨同样，财务会计制度不统一以及相应的记账方法不一致，也给民办高校举办者变更时的财务清算工作造成了不便，既难以准确计算出资人的合理回报部分，也容易造成学校法人财产的流失。

因此，按照《民办教育促进法》及其实施条例的规定，在国家层面上，应尽快研制出台符合民办高校特点的统一的财务会计制度，代替目前广为使用但无法反映行业特点的《民间非营利组织会计制度》。新的财务会计制度须全面反映民办高校的财务收支结构和资产变动状况，有利于民办学校准确核算办学成本和计提合理回报，有利于相关职能部门在对民办高校资产进行评估审计时确立统一、明确的标准。

4.建立政府部门间的联动机制，加强对不规范变更行为的监管。在民办高校法人财产权尚未落实到位的情况下，在教育投资公司（学校的举办单位）层面发生的内部股权变动从而导致学校实际控制人的变化，是当前民办高校举办者变相变更的一种重要形式。由于以这种形式发生的变更在法律程序上不需要经过教育行政部门核准，只需工商注册部门核准登记即可，故教育行政部门很难对其进行约束与监管。鉴于各种主客观因素的制约，民办高校法人财产权完全落实到位尚有一个较长的过程，为此，对于涉及民办高校资产变更的公司股东（股权）的重大变动事项，工商行政管理部门应与教育行政部门和社团法人登记机关之间建立起联动工作机制，相互通报或函告信息，并于核准变更登记前，商请业务主管部门，就行政相对人的资质条件进行必要的前置性审查。这也是一种无奈但现实的过渡性措施。

此外，对于民办高校举办者变更过程中发生的一些不规范乃至违规违法行为，如举办者抽逃个人出资、侵害法人财产、挪用办学经费、隐匿学校资产、进行虚假交易、恶意规避税收等等，政府相关部门也应加强监督与管理，并严格依法进行查处，构成违法犯罪的，还要追究当事人的法律责任。事实证明，只有建立起灵敏而有效的监管与惩戒机制，才能切实防范和杜绝不规范的举办者变更行为发生，维护民办高校的稳定运行，促进民办高等教育事业的健康发展。

本文系2007年度上海市教育科学研究重点项目“民办高校重组与退出机制研究”（A0707）的阶段性成果。

注释

①《民办教育促进法》第5条规定：“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”

②民办高校的资产主要来源于四个方面：举办者的投入、国家的直接或间接支持、社会捐赠、学生交纳的各种费用。《民办教育促进法实施条例》要求民办学校对不同的资产必须实行分类记帐。显然，民办学校举办者的投入只是学校法人财产组成的一部分。

③《中外合作办学条例》第62条规定，“外国教育机构、其他组织或者个人不得在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构。”外国教育机构与国内教育机构之间的合作办学，必须按照《中外合作办学条例》规定的相应条件和程序申报办理。

④这里所谓的“法定条件”，就是指《民办教育促进法》第9条对民办学校举办者的资格和条件所作的规定，即举办民办学校的社会组织应当具有法人资格；举办民办学校的个人应当具有政治权利和完全民事行为能力。应该说，这是法律对举办者的资格和条件所提出的最基本要求。

⑤我国《民间非营利组织会计制度》所定义的“民间非营利组织”的基本特征是：1.该组织不以营利为宗旨和目的；2.资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；3.资源提供者不享有该组织的所有权。现行的《民办非企业单位登记暂行办法》也规定，“民办非企业单位须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分”。显然，这样一些规定与现阶段我国民办教育主要系投资办学的基本特征是不完全相符的，也难以为广大民办学校的举办者所接受。

⑥《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》规定，“对于《中华人民共和国民办教育促进法》施行前滚动发展起来的民办学校，目前办学积累达到一定规模但没有明确出资比例的举办者，根据对学校发展贡献情况，经学校理事会或者董事会同意，审批机

关核定，可以一次性给予举办者相当于学校净资产（扣除国有资产和社会捐赠部分）15%的奖励，作为举办者的初始出资额。”

⑦黑龙江省人大通过地方立法形式，明确规定“社会组织或者公民个人以不动产用于办学，原有不动产过户到民办学校名下，并且不属于买卖、赠予或者交换行为的，在办理过户手续时，只收取证照工本费”。（见《黑龙江省民办教育促进条例》第43条）。

⑧一些不要求合理回报的民办学校，常常通过随意增加支出科目从中获取利润；而一些要求合理回报的民办学校，则因为不知道哪些科目可以列入办学成本，从而虚增帐面节余，导致分配过度而积累不足。

⑨例如，上海市自2005年1月开始，要求民办学校统一执行《民间非营利组织会计制度》；若民办学校要求取得“合理回报”，则需执行《小企业会计制度》。由于民间非营利组织覆盖面很广，医院、寺庙以及各种协会都属于同一范畴，显然《民间非营利组织会计制度》对民办学校缺乏针对性，不适应民办学校的特殊情况，既导致有关部门对民办学校财务监管难以到位，也阻碍了合理回报政策的有效执行。

参考文献

[1][3]教育部政策研究与法制建设司，国务院法制办公室教科文卫法制司.民办教育促进法实施条例释义[M].北京：中国青年出版社，2004.44，50.

[2]张春生.中华人民共和国民办教育促进法释义[M].北京：法律出版社，2003.128-129.

[4]许安标，刘松山.中华人民共和国民办教育促进法释义及实用指南[M].北京：中国民主法制出版社，2003.182.