新中国防洪体系建设70年

我国地势西高东低，呈三级阶梯形态，孕育了自南向北大体平行排列的七大江河；受季风与台风影响，降雨年内分布不均，年际变幅很大，以至水旱频仍。

胡焕庸线东南侧国土面积虽仅占36%，却生活着全国96%的人口。

由于人口资产密集区域，恰好也是受暴雨山洪、内涝、江河泛滥与风暴潮威胁的区域，中华民族自古就在与洪水抗争中求生存、谋发展，不仅流传下“女娲补天”“大禹治水”等民间传说和“善为国者必先除五害”“五害之属水为大”的先哲古训，而且形成了“未雨绸缪”“不预则废”的忧患意识和“一方有难，八方支援”的优良传统。

新中国成立70年来，我国防洪体系建设受到历届政府的高度重视，励精图治，逐步强化，为保障经济社会的快速平稳发展和人民的生命财产安全，发挥了重大作用。

20世纪50至70年代面对长期战乱留下堤防残破、江河失修、水患严重、百废待兴的局面，国家将水利建设作为稳定社会、恢复生产的重要措施，并以群众运动方式掀起了大规模水利工程建设高潮。

民国时期，我国长江、淮河、黄河等江河，虽已设有专门的水利委员会，但那时无力修建水利工程，只能设一些水文站、气象站，积累了一些河道地形测量资料和水文气象观测资料，也研究、提出了一些河流治理的方案。

新中国成立后，吸收这批专业独家策划追梦减灾七十载新中国防洪体系建设70年■　中国水利水电科学研究院教授级高级工程师 程晓陶2019年4月11日，在湖北省宜昌市夷陵区三斗坪镇黄牛岩村青云顶俯瞰长江三峡工程，大坝上下游一江碧水与蓝天白云交相辉映 东方IC/图折点，成为加快我国水利现代化进程的重大契机。

这一年颁布实施的《防洪法》不仅强化了1991年发布实施的《防汛条例》，有利于依法动员、整合全国各方力量投入大规模的抗洪抢险活动，而且为防洪工程体系的建设与提升提供了法律保障。

1998年大洪水中，仅严防死守，抗洪、抢险、救灾，就花了400亿元。

大灾之后，国务院及时出台“32字方针”（封山植树，退耕还林，平垸行洪，退田还湖，以工代赈，移民建镇，加固干堤，疏浚河道）,国家成倍增加了治水的投入。

1998—2002年，中央水利基建投资达到1786亿元，为1949—1997年投资的2.36倍，其中发行784亿元国债用于防洪工程建设。

经过此阶段的反思，防洪工作逐步走上了建设与管理并重、工程与非工程措施结合的现代化发展轨道。

新世纪以来全面探索推进人与自然和谐的治水新思路随着黄河小浪底（2001）、淮河临淮岗（2006）、嫩江尼尔基（2006）、西江百色（2006）和长江三峡（2009）等一批大型防洪控制性枢纽工程投入运行，加之干堤加固工程的实施，大江大河调控洪水的能力显著增强。

2000年依据《防洪法》编制施行的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，为淮河抗御2003年、2007年两次流域性大洪水期间蓄滞洪区的有序运用缓解了阻力。

新世纪头10年，我国年均洪灾相对损失值从20世纪90年代的2.26%大幅下降到0.64%，年均洪灾人员伤亡从1980—1999年的4129人下降到1454人，防洪工程体系建设成效显著。

1998年我国人口城镇化率突破30%之后，城镇化进入加速发展阶段，至2018年已达到59.6%，20年中增长了29.2个百分点。

随着城镇化的迅猛推进，区域之间、人与自然之间基于水的脆弱平衡不断被冲击、打破，水资源短缺、人员和研究成果，对迅速开展重点骨干工程建设起了不小的作用，如治淮初期工程（包括淮河上中游支流水库、中游河道整治、下游三河闸等工程），长江荆江分洪工程等。

在此期间，各大江河的流域防洪规划编制工作已着手展开，确定了“蓄泄兼筹、以泄为主”的江河治理方针。

尽管基础资料短缺，技术力量严重不足，组织起来的广大农民与水利工作者一道，响应毛主席“一定要把淮河修好（1951）”“一定要把黄河的事情办好（1952年）”和“一定要根治海河（1963年）”的伟大号召，发扬自力更生、艰苦奋斗的“大寨精神”，到1979年，全国建成大、中、小型水库8.6万座，总库容4200亿立方米；建成堤防17.5万千米，平原防洪排涝骨干河道得到初步整治，各主要江河的防洪工程体系初步形成，并为进一步提高防洪标准奠定了基础。

同时，各级政府防汛抗洪、抢险救灾的全民动员、组织体系也建立起来。

20世纪80至90年代改革开放初期，农村包产到户，水利建设难以像过去一样依靠国家大量无偿投资和广大群众义务投工投劳，而进入了重新认识、探索发展的新时期。

1983年汉江大水，安康县城遭受灭顶之灾，伤亡惨重，城市防洪问题引起重视，全国先后设立了31座重点防洪城市与54座重要防洪城市。

1991年华东水灾之后，提出“要把水利作为国民经济的基础产业，放在重要战略地位”，1995年又建议“把水利列在国民经济基础设施建设的首位”。

三峡、小浪底等具有重大控制性防洪功能的水利枢纽工程相继开工建设。

然而，1991—1997年，水利累计完成投资占全社会投资比例仅为1%，远低于能源（12.4%）、交通（7.9%）和邮电（4.2%），同时洪灾损失呈逐年攀升之势。

1998年举国上下的抗洪斗争，是一个重要的转独家策划追梦减灾七十载2019年7月18日，被上涨的黄河水淹没的兰州银滩湿地公园 东方IC/图水环境污染、水生态退化与古老的治水问题交织在一起，使得防汛抗旱工作变得更为复杂、艰巨。

为了应对水旱灾害防治面临的巨大压力与挑战，2003年初，国家防总就提出：我国防汛抗旱工作将全面推进“两个转变”，即：坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。

为此，必须建立五大体系：一是建立标准适度、功能合理的工程体系；二是建立科学规范的管理体系；三是建立有效的社会保障体系；四是建立健全的政策法规体系；五是建立先进的技术支撑体系。

2003年“非典”事件之后，我国全面加强了应急管理体系建设，2004年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了应对各类突发公共事件的6条工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

其后，国务院首批发布的5个自然灾害类突发公共事件专项应急预案中包括了《国家防汛抗旱应急预案》，按照灾害规模等级与危害程度，建立起防汛抗旱四级应急响应机制。

至2010年年底，长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、太湖等七大流域全部设立了防汛抗旱总指挥部，辽河成立了辽河防汛抗旱协调领导小组。

基于现代化技术建立的防汛指挥决策支持系统也得以迅速发展。

2003年以来，我国山洪灾害死亡人数占洪灾死亡人数的比例上升至70%以上，且居高不下，加强中小河流治理与山洪灾害的防治成为防洪减灾关注的重点。

2005年年底，国家防办在12个县开展山洪灾害防御试点工作，2006年国务院正式批复《全国山洪灾害防治规划》。

2009年水利部、财政部启动了全国中小河流重点河段治理3年试点工作，并于2012年转入全面实施阶段，要求全国平均每年完成近2000个中小河流治理项目，年均治理河长近1.4万千米。

同年11月，全国山洪灾害防治县级非工程措施项目启动，建设了覆盖全国2058个县的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系。

受快速城镇化影响，2006年以来，我国每年受淹的城市都在百座以上，数量最多的2010、2012、2013和2016年，分别达到了258、184、243和192座，年洪灾损失突破3000亿元，且与受淹城市数成指数型增长关系。

统计表明，我国未完成防洪规划编制任务的城市，2006年为170座，而至2013年不降反增，达到284座。

其原因在于至2012年年底，我国百万人口城市从2000年的40座增加到了127座,许多城市需要按更高的标准来修编防洪规划。

然而，由于一些城市扩张到了原有防洪保护圈之外，有些城市在发展中挤占了河湖水系与低洼湿地，雨洪调蓄能力大为降低，加之建成区不透水面积率提高，增大了降雨的地表径流，既加重了内涝的危害，也激化了防洪与排涝的矛盾。

在洪涝风险随经济社会发展而日趋复杂和严峻的背景下，如何满足日益提高的防洪安全保障需求，对全面建设防洪安全保障体系提出了更高的要求。

2011年1月，《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，水利“不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”。

7月，中央水利工作会议进一步提出“要全面提高城市防洪排涝能力，从整体上提高抗御洪涝灾害能力与水平”。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上要求“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。

2015年和2016年，30座海绵城市建设试点相继启动。

实践证明，我国幅员辽阔，各地自然地理气候迥异，经济发展水平不一，海绵城市建设过程中，必须以水循环为纽带，将城市暴雨-径流、水污染治理和城市生态绿地、湿地建设与市政建设（排水、排污）规划管理联系为一体，以流域为单元，统筹协调好防洪与排涝的需求和矛盾。

70年来，我国防洪体系建设，无论在工程调控能力，还是在应急处置能力方面，都取得了长足的进步。

但值得注意的是，随着经济社会的发展和生产经营模式的转变，一旦重大洪涝灾害发生，其威胁对象、损失构成，以及风险特征均在发生显著变化。

一方面，城镇化区域的正常运行，对生命线系统（供水、供电、供气、供油、交通、通讯等）的依赖性不断增强，现代社会的水灾脆弱性日益凸显；另一方面，农业地区大量青壮年进城务工之后，不仅防汛抢险力量削弱，而且随着土地流转，集约化经营的大户人家，极可能因灾陷入巨额债务。

在全面建成小康社会的进程中，如何规避这种无以承受的洪灾风险，成为实现“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”的必然需求，也是应急管理部成立之后将面临的重大课题。

我国防洪体系的强化与完善，依然任重而道远，迫切需要相关部门协同共进，并形成“自上而下”与“自下而上”的良性互动机制。

2019年7月18日，流经兰州城区的黄河河道 东方IC/图。