第4讲公共事业管理中的组织1

——亚里士多
2、社会契约论。伊壁鸠鲁、格老秀斯、斯宾诺莎、 霍布斯、洛克、卢梭等人。
3、阶级论。
国家是家庭及其共同财产所组成的联合体，这一
联合体由最高权力及理性统治着。
——博丹
国家是社会发展到一定阶段上的产物；国家是表 示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不 可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为使这 些对立面，这些经济利益相冲突的阶级，不致在无谓 的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾 于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突 保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生凌驾 于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，就是国家。
• 政府强势主导的经济增长模式已有隐忧。学 界曾把上海的经济增长模式形象地称之 为 “起吊机经济”——通过修桥、修路、盖房 子的固定资产投资拉动经济增长。这种通 过 外延资金投入的经济，并不能完全激发 其内 在有效的投资需求，一旦投资放缓， 发展也 就受影响。
思考：
结合案例，谈谈你对我国政府管 理体制改革的认识。
（2.3）协调职能
协调就是引导行政机构之间，人员之间建立互相协 调、互相配合的良好关系，有效地实施行政计划。它是 行政管理运行职能的内容之一，是有效地利用人、财、 物资源，提高行政效率的重要保证。
（2.4）控制职能
控制是领导者能够真正掌握其所管理辖领域内工作 的局势和进程，使所属各个单位的人员、各个环节的工 作，都按照决策的既定目标和计划，有秩序有节奏和谐 一致地向前推进，以便能够按部就班而且既省开支又省 时间地顺利完成决策目标所规定的任务。
2006年7月，上海劳动和社会保障局局长祝均 一接受调查，拉开了新中国成立以来最大社 保资金 挪用案的调查序幕。其后，上海就一 直处于全国 乃至世界舆论的风口浪尖。至9 月下旬，原上海市委书记陈良宇严重违纪受 查，成为当年度最能拨 动人们敏感神经的政 经议题。其间又有一系列高 官巨贾纷纷落马， 随之而来的是大规模的人事更换。
理者。
非营利组织 政府
事业单位
一定的企业
公共事业管理主体示意图
三、公共事业管理与当代中国政府 社会管理改革
（一）社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点 和急需
所谓政府的社会管理，其基本内涵是指政府以社 会公平和公正为首要目标，通过制定系统的专门的社 会政策和法规，对社会进行必要干预和控制的过程。 这里的社会，主要是指与国家（政府）相对的一个领 域，即通常所说的公民社会。
政府是社会中“必要的恶”
“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最 少的事物，人们关怀着自己的所有，却忽视公共的事 物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多 少有些相关的事物。”
——亚里士多德
“假如人人都是天使，那么这个社会将不需要任 何政府，假如是天使在统治着人们，那么对政府的各 种内外监督就没有必要了。”
第一，军事保卫职能
第二，外交职能
第三，镇压和治安职能
第四，加强民主建设职能
（1.2）经济职能 经济职能是最主要、最基本的职能，它是指政府
为国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理 和调控的职能，通过政府管理经济的部门实施领导、 组织和管理来实现的。
第一，统筹规划职能。 第二，宏观调控职能。 第三，信息引导职能。 第四，提供公共物品和服务职能。 第五，检查监督职能。
（1.3）文化职能
第一，制定科学文化教育发展的总体战略、规划。 制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规，组织 力量对重大科技项目进行协调攻关。
第二，指导、监督、协调科研部门和教育单位有 效地贯彻国家科学文化教育发展规划，逐步实现总体 目标。有领导有秩序地逐步地展开科技、文化、教育 体制的改革，不断完善有本国特色的充满活力的科技、 文化、教育体制。发展科技、文化、教育队伍，对其 部门的领导人员进行考核、任命、监督。
极权主义者坚持国家的至高无上，社会和个人从属 于国家。
他们分别代表了左右两种极端化倾向。
第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会 发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心 的公共事业管理体制提高保证。
第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现 依法进行公共事业体制的建构和管理。
案例分析： 上海频推社保新政：强势政府转型推
动行政改革
在2003年6月，上海在国内率先实行新闻发 言人制度，宣称其目的是促进政务公开和信 息披露， 以满足社会的知情权和监督权。至 2004年，上海又推出打造“透明政府”的行 政体制改革，政府15 个部门开始信息公开， 一度誉满全国。
——詹姆斯·麦迪逊
“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是 经济衰退的根源。”
——道格拉斯· C ·诺斯
什么是政府，政府是如何产生的？
在很长一段时间内，政府的概念是与国家的概念 相通用，二者没有明确的界限。
关于国家
代表观点：
1、社会共同体论。
“国家是许多家庭及村落的联合体，它是为了达到
完善和自治的生活而组织的。” 德
“君主的义务，首先在于保护本国社会的安全，使之不 受其他独立社会的暴行和侵略。君主的第二个义务，为保 护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之， 就是设立一个严正的司法行政机构。君主的第三个义务主 就是建立和维持某些公共机关和公共工程”。
——亚当·斯密
“资本主义市场中不存在一个能把私人利益转化为社 会利益的看不见的手，资本主义危机和失业不可能消除， 只有依靠看得见的手即政府对经济的全面干预，资本主义 国家才能摆脱经济萧条和失业问题。 ”
1、政府的基本属性和基本职能，从根本上决定
了政府是公共事业管理的当然主体。
2、政府是公共事业管理的核心
其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起
着关键的作用。
·
其二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、
基本性质和基本方向。
其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运
行。
其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管
第四章 公共事业管理中的组织
学习要点： 政府与公共事业管理 非政府组织与公共事业管理 事业单位与公共事业管理
第一节 政府与公共事业管理
一、政府概述 1、政府的涵义 所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的 机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关， 实际上是国家代理组织和官吏的总称。 广义上的政府：立法、行政和司法机关 狭义上的政府：国家行政机关
第三，加强全民的思想道德建设。
（1.4）社会职能 政府的社会职能包括社会保障职能和社会服务职
能两大类，这是保持社会稳定，维护社会正常秩序的 前提条件。具体包括：
第一，调节社会分配。这是政府为避免市场失灵 而采取的调节措施，是保持社会稳定的重要条件。
第二，促进社会化服务体系的建立。即政府通过 制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理 能力的不断提高。
（二）公共事业管理体制的建立与公共事业的发展直 接推动政府社会管理改革的深入
★现阶段我国政府的社会管理改革应当注意：
第一，确立改革目标。
第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导 思想。
第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事 务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高 服务质量。
第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改 革。
——约翰·M·凯恩斯
“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”。 政府的职责是掌舵而非划桨，直接提供服务就是划桨，可 政府并不擅长于划桨。
——E·S·萨瓦斯
世界银行1997世界发展报告中提出政府的五项基 本职能：
（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲的政策环 境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会 服务与基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环 境。
第三，组织社会保障。
第四，保护生态环境和自然资源。
（2）运行职能
（2.1）计划职能
计划职能又可称为决策职能，是行政管理运行的首 要职能。是指政府为达到一定的行政目标，拟定和抉择 行动方案，设计具体步骤、方法和途径等的职能。
（2.2）组织职能
任何管理目标和任务者要通过一定的组织机构和具 体的组织、指挥活动才能完成。主要包括对行政组织机 构设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部 的职权划分和人员配备；对具体行政工作进行有效的指 挥、沟通和协调；对组织计划目标层层分解，并落实到 具体机构和人员。
2、政府的基本特性
一是公共性； 二是阶级性； 三是强制性； 四是自利性。
3、政府的基本职能和特性 “在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球 经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一 些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能 做什么，以及如何最好地做这些事情。”
——世界银行：1997世界发展报告： 变革世界中政府
概括起来，市场经济中的政府职能主要包括：
（1）提供经济发展的基础结构（制度、规则、框 架）；（2）提供公共物品与服务；（3）保护共有资 源和自然资源；（4）调解社会冲突；（5）保护并维 持市场竞争；（6）调节收入分配；（7）保持经济稳 定。
二、政府在公共事业管理中的地位
（一）政府是公共事业管理的主体
——恩格斯
早期学者所理解的“政府”是广义的政府概念， 包括立法、行政和司法在内的所有国家机关。而随后 人们逐渐认为，政府是在国家法律的授权下依法行使 国家行政权的组织。因此，在政府与国家概念间不能 简单划上等号。
而公共事业管理上所讲的政府是指导狭义的政府 概念，即依法行使国家行政权的组织。而就我国看， 政府是指从中央到地方的各级国家行政机关。
• 这种行政色彩浓郁的资源整合方式，已日显局限 性。总资产达700亿元的百联集团规模虽居全国第 一，但成立以来，每年净资产收益率都在下 降。光 明集团原有的五家公司资产结构庞杂，跨 越多个行 业，其整合难度更甚于百联集团。目前 上海大型国 企的领导人行列中，不乏局级乃至市 级领导的身影。