教育政策执行的概念、属性与内在价值

理论巷讨９

麟帮麓黎鳓孺鳓鼷霭吣鏖躐避嬲寝瓣霍

．石火学（福州大学公共管理学院．福州３５０１０８）

【摘要】教育政策执行是教育政策精神与环境、技术判断与执行主体价值判断、公共教育利益与个人教育利益、教育政策的特殊性与公共政策的普遍性、公平与效率价值在实践中的统一。教育政策执行除了具有实现教育政策目标的工具价值外。还具有推动教育政策执行理论的产生与发展，宣传与创新教育理念，规范教育对象与主体行为，实现教育政策的社会价值和制度价值等内在价值。【关键词】教育政策执行；属性；内在价值【中图分类号】Ｃ，６４０【文献标识码】Ａ【文章编号】１００３—８４１８（２０１２）０５一０００９—０４【作者简介】石火学（１９６８一）。男，安徽安庆人，福州大学公共管理学院公共政策系主任、教授、教育学博士、硕士生导师。

美国政策学家艾利森断言，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执行”…。具体到教育政策，美国学者贝尔曼（Ｂｅｒｍａｎ）在分析兰德公司３００个教育革新的研究资料后指出：“许多教育部门所采用新颖之教育革新计划与教学结果，没有必然的因果关系，一些相同的计划，使用不同的方法及不同的环境去执行会呈现不同的结果。由此可见，支配教育革新政策的结果，最重要的因素是执行的问题。”【２１当前，在教育政策的执行中，存在着各种类型的执行偏差，既有主观上的原因，也有客观上的因素，其中教育政策执行理论研究远远满足不了实践的需要，缺乏理论指导，是其中重要原因之一。为减少教育政策执行偏差，深化教育政策执行的理论研究，有必要对教育政策执行的概念、内涵及价值进行探讨。一、教育政策执行的概念分析关于教育政策执行的概念，国内外还没有一个一致的界定，目前主要有广义和狭义两种理解。“教育政策执行，就广义而言，从教育问题认定、教育问题建构、教育政策分析、教育政策评估、教育政策执行、教育政策终结与教育政策检讨等都是教育政策执行范围。狭义言之，教育政策执行专指教育主管机关制定完成之教育政策、教育方案、教育预算及教育计划，在教育组织、教育人力及教育资源限定下，某段时间所进行的教育政策。”ｐ’就教育政策过程环节而言，教育政策过程包括教育问题认定、教育问题建构、教育政策的合法化、教育政策的执行、教育政策的终结等环节，可见教育政策执行只是教育政策过程的一个环节，如采纳教育政策执行广义的理解，无疑会混淆教育政策执行与教育政策过程的界限，在理论上，导致概念混淆，不利于教育政策的研究，因为概念的作用之一是便于学科的研究。在实践上，也难以发挥理论对实践的指导作用。有鉴于此，学界目前关于教育政策的研究主要采纳狭义的理解，其观点主要有如下几种。１．“教育政策执行是教育政策执行主体将教育政策思想、内容、目标转化为教育政策行动、现实、效果，为培养新生一代和提高国民综合素质提供服务的政策执行过程。”（胡春梅，２００５）该阐释的价值在于注重了教育内涵的时代性，强调了教育政策执行对提高国民素质的意义。不足之处在于，教育政策执行的目的在于解决教育问题，如把目的定位于培养新生一代和提高国民综合素质上，值得商榷。教育政策是社会的产物，教育政策执行的根本目的在于实现其社会性，通过培养人才和提升国民素质促进社会的发展，培养新生一代和提高国民综合素质只是实现目的的手段，而不是目的的本身。并不是所有的教育问题都与培养新生一代和提高国民综合素质有直接的关系，如公平问题、效率问题等。２．“教育政策执行是将教育政策付诸实践的过程。在教育政策内容的指导下，对教育实践进行改造的相对独立的过程，它不再重问题本身的分析和研究，而是重教育实践。”（韩清林，２００３）该阐释的价值在于注重教育政策执行的实践性，把教育政策执

万方数据ｌｏ鬻鬻黼２０１２年筹５期行看做是教育政策付诸实践的相对独立过程。但是，把教育政策看做是在教育政策内容的指导下的实践，值得斟酌。如根据教育政策内容指导，有陷入“教条主义”的风险，导致教育政策的执行偏差。因为教育政策内容即使是科学的，但毕竟是静态的，根据静态的内容解决不断变化的教育问题，必然会有照搬式执行的风险。为防止照搬式执行偏差，离不开教育政策精神的指导。３．“教育政策执行是教育政策执行者按照一定的政策方案，运用各种政策资源，在一定时期内为实现政策目标，把教育政策所规定的内容转化为有效现实成果的双向互动过程。”（王世忠，２００１）该阐释把教育政策执行看做是一个互动的过程，值得重视。教育政策执行当然要依据一定的政策方案，但政策方案是事前的方案，是主观对未来客观执行环境的预测，既然是预测，一定会存在偏差，过度强调政策方案，必然会出现执行的偏差。在上述分析的基础上，参考相关理解”１，本文把教育政策执行阐释为：教育政策执行是指政策的执行者依据政策的基本精神，结合政策的具体要求和政策环境，为实现政策目标，不断采取积极措施的动态行动过程。包括教育政策在内的公共政策执行的基本原则是原则性与灵活性相统一，上述“依据政策的基本精神，结合政策的具体要求和政策环境”是教育政策执行基本原则的要求。鉴于教育政策是在未来执行的方案，尽管制定时对未来的政策环境有所预测，但必然存在偏差，所以本文强调教育政策环境对教育政策执行的影响。事实上，很多教育政策执行偏差的出现，根源在于教育政策环境的变化。二、教育政策执行的属性１．教育政策执行是教育政策精神与政策环境的统一。教育政策执行的根本依据是教育政策精神，直接的依据是教育政策方案。教育政策方案既是教育政策精神的文本化和具体化，又是教育政策环境的要求和体现。教育政策执行既要满足教育政策精神的要求，又要适应教育政策环境的需要，是教育政策精神与环境的统一。教育政策精神是教育政策执行的原则性要求，是教育政策执行的外部边界。无视教育政策的原则性，只会导致替代式等执行偏差。教育政策环境是教育政策必须满足的最现实的客观要求，是教育政策顺利实施的基本前提，无视环境需要的教育政策执行，会导致教条式执行偏差。教育政策环境不仅包括资金、技术和执行力等客观环境，而且包括社会的要求、文化传统等价值环境。在当前的教育政策执行的研究和实践中，教育政策精神与环境关系的处理上存在两种偏差：一是没有把教育政策执行看做是教育政策精神与环境的统一，只强调教育政策精神或教育政策方案对教育政策执行的指导，对政策环境的要求重视不够。二是存在重视教育政策的事实环境而忽视价值环境的要求。对教育政策而言，“如果没有理解价值在教育中所扮演的中心角色，将不会认识到教育政策问题。如果不能调和不同的价值，就不能建构基于和谐的教育政策”¨・。“教育政策是价值选择的结果”（劳凯声，等，２０００）。价值的选择不仅表现在教育政策方案的选择上，而且也体现在教育政策的执行上，体现在

教育政策执行对教育政策价值环境的回应与满足上。如果教育政策执行未能满足价值环境的要求，该项政策就无法得到普遍的认同，也就无法得到有

效的实施并取得预期的效果。２．教育政策执行是技术判断与执行主体价值判断的统一。所谓的技术判断，简而言之，就是根据政策资源、人力、技术等做出的判断，这是教育政策执行科学性的要求。所谓的政策主体的价值判断，就是根据政策主体的价值倾向性所作出的判断。教育政策执行是技术判断与执行主体价值判断的统一。教育政策资源、人力、技术对教育政策的执行的影响显而易见，也很容易理解。由于政策执行主体价值对教育政策执行的影响是隐性的，在研究和实践中

往往被忽视。实际上，在技术判断一致的基础上，由于教育政策执行主体的成长环境、文化背景等的不同，价值倾向性必然有所差异，会产生大量的自由裁

量行为。教育政策执行的方式、方法等，以及能否达到教育政策的目标，很大程度上取决于政策执行主体的价值判断。从教育政策执行合理性的角度，政策执行主体的价值倾向性应和社会主流的价值选择相一致，应和教育政策精神所要求的价值选择保持一致，但由于个体的差异性，总会存在观念上的偏差，导致执行上的偏差。试想，一项体现公平价值的教育政策，根据政策精神，要求执行主体在公平与效率的价值选择上，把公平作为首选的价值，如政策执行主体把效率作为首选的价值选择，难免不出现执行的偏差。当前，“过于重视政策活动中的问题因素、事实因素及技术因素，轻视甚至忽略价值因素的现象，在中国的公共政策理论研究和实践操作中也

比较流行”。６ｏ。在教育政策执行的实践中，仅仅把教育政策执行看做是技术判断的结果，或重技术判断而轻执行主体价值判断对教育政策执行影响的倾向，而不是技术判断与执行主体价值判断的统一，这也是教育政策执行偏差的主要原因之一。

万方数据３．教育政策执行的目标是公共教育利益与个人教育利益的统一。公共教育利益是聚合个人教育利益基础上的利益，是共同的个人教育利益。没有个人的教育利益，公共教育利益就会失去整合的对象，也就不存在公共教育利益。从哲学的视角审视，公共教育利益与个人教育利益是矛盾的普遍性与特殊性的关系。公共教育利益是普遍的、一般的个人教育利益，而个人教育利益是特殊的公共教育利益。基于此，可以看出公共教育利益与个人教育利益并不是矛盾的或顾此失彼的关系，而是彼此联系、相互渗透的关系。如借口追求公共教育利益，而牺牲个人教育利益，最终不但不能实现公共教育利益，而且还会损害公共教育利益，违背教育政策的精神。在当前的教育政策执行的研究和实践中，对公共利益存在两种错误的理解。其一，公共教育利益与个人教育利益对立化。既然教育政策执行的目标是为了实现公共教育利益，就有必要控制、抑制甚至是打击个人教育利益，完全否定公共教育利益与个人教育利益彼此渗透、相得益彰的关系。其二，教育政策的价值诉求与政策执行价值选择同一化。作为公共政策，教育政策的价值诉求当然是公共教育利益，但并不意味着在教育政策执行的实践中，公共教育利益时刻都处在优先的地位。有时，在教育政策执行的安排中，公共教育利益放在优先地位，更能体现教育政策公共教育利益的价值诉求。４．教育政策的特殊性与公共政策的普遍性相统一。公共政策的执行具有目标的导向性、内容的务实性、行为的能动性、影响的深远性、手段的强制性等特点¨ｏ。教育政策作为公共政策的构成部分，无疑要体现公共政策执行的一般特点。但是，教育政策是关于解决教育问题的政策，与其他公共政策相比，又具有自身的特点。其一，执行效果典型的滞后性。教育政策无论是解决何种教育政策问题，最终的目的不外乎是通过提高人才的培养质量促进社会的进步。提高人才的培养质量需要一个过程，短则几年，长则１０多年，甚至更长，人才对社会进步作用的发挥也需要时间，所以教育政策执行效果与其他公共政策相比，具有典型的滞后性。滞后性要求教育政策执行要有长远的计划和安排，切忌浮躁的心态，更不能因为看不到效果，而频繁调整执行计划，甚至修订政策，导致人为的政策混乱。其二，执行手段的社会性。其他公共政策是否能顺利实施，主要取决于政策的直接对象；而教育政策的顺利实施不但取决于直接对象，而且间接对象对教育政策有着非常重大的影响。教育政策执行的直接对象是教育行政部门、在校师生等，间接对象是社会其他公共部门和家长。如教育政策未获得间接对象，尤其是家长的拥护和支持，会在很大程度上弱化教育政策执行的力度。如素质教育政策的不成功，主要原因在于未获得家长的支持。所以，教育政策的执行，具有社会性的特点，需要获得社会的大力支持。做好相应的宣传教育工作，是教育政策执行的难点，也是重点。５．教育政策执行是公平与效率价值在实践中的统一。公平与效率是教育政策的两大基本价值选择。作为公共政策，毫无疑问，公平是教育政策的首选价值，效率是在公平基础上的效率，基本原则是确保公平基础上公平与效率的统一。公平是教育政策的首选价值，并不意味着公平在教育政策执行上总是居于首选的地位，任何时候都优于效率。公平是发展基础上的公平，没有效率，公平缺乏物质基础，最终会牺牲公平，违背公平的本质。实现教育政策执行中公平与效率价值统一，要根据不｛司的环境，正确理解教育政策中公平与效率的辩证关系。在教育政策执行的安排上，有时把效率放在优先地位，更能体现教育政策公平的首选价值。一般而言，在社会物质财富比较充裕，教育公平存在比较严重问题的时候，教育政策执行应把公平放在首位，在此基础上，兼顾效率。当前我们正在建设和谐社会，无论是教育政策，还是教育政策执行关于公平与效率的价值安排，公平应放在优先的位置。相反，若社会物质财富比较匮乏，则应在确保最基本公平的基础上，把效率放在首位；否则没有效率的公平，就违背了教育政策作为公共政策的公共性的要求。在改革开放初期，公平无疑是教育政策的首选价值，但在教育政策的执行上效率优先于公平，这是符合当时教育政策执行的环境要求的正确选择。