论中国突发公共事件应急预案的内容及实践策略

Ａｐｒ．２００６，Ｖｏｌｕｍｅ　３，Ｎｏ．４（Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．１７）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　ＵＳ－Ｃｈｉｎａ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＩＳＳＮ１５４８－６５９１，ＵＳＡ　揄中圜突骚公共事件庶急预案的内容及寅跋策略　西北大擎公共管理擎院黄雏民　李　晶“　摘要：２００６年１月８日，中莘人民共和囤固耪院脊布了《突脊公共事件缒髋愿急预案》，此率受到　社合各界和囤除社合的阳注。本文就中围突脊公共事件虑急预案的主要内容及特黠追行了输述，并舆美国　突餮公共事件愿急栈制造行了比较，提出在中国完善贵践突脊公共事件虑急预案的措施及策略。　丽键词：突脊公共事件；虑急横制；预案　

一、

《圜家突骚公共事件德髓臆急预案》的骚布背景及主要内容　

凿今世界，人颊社台在面酶更多骚展橙遇的同峙，所面酶的挑戟也剧增。重大自然灾害频繁骚生，重　大疫情傅播鲍圉搪大，能源资源越于紧缺，生憋瑕境不断忌化，事故灾鞋接连不断。全面、正碓恝敲和妥　善虑封突骚公共事件已成属世界各圈面晦的共同同题。２００３年春夏之交在中国肆虐的非典疫情，穰我们更　加切身感受到建立突骚公共事件虑急楼制的重要性舆紧迫性。　在此背景下，２００６年１月８日，中莘人民共和圜固耪院骚布了《突骚公共事件缌髓鹰急预案》（以下　筒稻缌髓预案）。　作届中囡第一部预防和魔置各颧突骚公共事件的规筢性文件，缌髓预案的骚布受到了囡　内各界和圆隙社合的普遍嗣注。缌髓预案编制的目的是提高政府保障公共安全和魔置突骚公共事件的能　力，最大程度地预防和减少突骚公共事件及其造成的损害，保障公聚的生命财麈安全，维谨国家安全和社　官稳定，促遘缝滴社台全面、协拥、可持绩骚展。　缌髓预案共封六章，分别焉缌则、组缀髓系、逼行橙制、虑急保障、盛督管理和附则。德髓预案在内　容上明碓了各颧突骚公共事件分级分颊和预案框架髓系，规定了囡耪院虑封特别重大突骚公共事件的组缄　髓系、逼行橙制、虑急保障、监督管理等内容，是全国鹰急预案髓系的德纲、是指尊预防和虎置各　突骚　公共事件的规箍性文件。　缌髓预案将突骚公共事件分焉自然灾害、事故灾　、公共衔生事件、社台安全事件四翔。按照各颧突　骚公共事件的性簧、咸重程度、可控性和影警筢圈等因素，缌髓预案将其分焉四级，即Ｉ级（特别重大）、　Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）　￣ＬＪ，Ｆ，缌髓预案的内容所髓现的工作原则主要有以下六黠：　（１）以人焉本，减少危害。切寅履行政府的社舍管理和公共服耪贼能，把保障公聚健康和生命财廑　安全作焉首要任耪，最大程度地减少突骚公共事件及其造成的人具偈亡和危害。（２）居安思危，预防属主。　高度重祝公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强耍患意藏，璧持预防舆臆急相结合，常憋舆非常憋　相结合，做好虑封突骚公共事件的各项辈侑工作。（３）统一领尊，分级负责。在黛中央、团耪院的统一领　撙下，建立健全分颊管理、分级负寅、像堍结合、属地管理焉主的虑急管理髓制，在各级黛委领尊下，寅　行行政领尊责任制，充分骚择喜柴虑急指挥横耩的作用。（４）依法规筢，加强管理。依攘有嗣法律和行政　

黄难民（１９５８．），男，江西南昌人，博士，西北大擎公共管理学院教授、研究生尊舌币；主要徙事行政管理方面的研究；　通氰地址：西安市西北大晕（南校巨）教学六楼公共管理学院，部鳊：７１００６９。　”李晶（１９７５．），女，陕西西安人，西北大学公共管理学院２００５级硕士研究生；主要徙事公共政策及地方政府管理方面的　研究；通瓿地址：西北大学公共管理华院，部鳊：７１００６９。　‘新苹社：中圆政府朗户拥站，参见：Ｈｔｔｐ：Ｈｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｙｊｇｌ／２００５－０８／０７／ｃｏｎｔｅｎｔ　２　１　０４８．ｈｔｍ，２００５—８—７．　

维普资讯 http://www.cqvip.com 输中圈突鼗公共事件庶急预案的内容及寅践策略　法规，加强虑急管理，维遴公粜的合法榷益，使虑封突骚公共事件的工作规筢化、制度化、法制化。（５）　快速反虑，场同虑封。加强以届地管理焉主的虑急虎置陈伍建段，建立聪勤协稠制度，充分勤具和骚择绑　镇、小匾、企事柴罩位、社台囤髓和志腰者陈伍的作用，依靠公柴力量，形成统一指挥、反虑霞敏、功能　齑全、协调有序、逼蒋高效的虑急管理横制。（６）依靠科技，提高素赏。加强公共安全利．孥研究和技衍阴　骚，采用先连的盛测、预测、预警、预防和虑急虎置技衍及毅施，充分疆押再家陈伍和再紫人具的作用，　提高虑封突骚公共事件的科技水平和指掉能力，避免骏生次生、衍生事件；加强宣傅和培训教育工作，提　高公枭自救、互救和虑封各颧突骚公共事件的综合素管。　

二、中圜突骚公共事件庶急预案的特黠　德髓预案的骚布意味着中固已初步建立起自己的危桄管理横制。如果遇到自然灾鞋、重大疫情等突鼗事　件，中团政府将含及睛兽勤一整套科翠有效的虑急横制，碓保百姓生命财庄安全和社合秩序穗定。绝髓预案　的特黠髓现在其僵值取向方面，即保障公粜生命财麈安全，雉遘圆家安全和利：台稳定。具髓髓现属以下畿黠：　第一，媳髓预案明碓提出把“以人属本，减少危害”作禺魔理突骚公共事件的基本原刖。贯微落寅德　髓预案，做好突骚公共事件的虑急虚理，必须坚持以人属本的原则，充分髓现事故预防、信息告知、善後　虎置等各佃璨箭，最大限度地减少人民群粜生命财彦损失。　第二，缌髓预案封责任主髓作了重黠强稠。德髓上看，缌髓预案在责任主髓同题上更加突出了政府及　其领尊和富事主髓的“责任偷理”，有利于强化责任主髓的责任意裁，加快封突骚公共事件的及畴有效虞置，　减少损失，同畴碓保有法可依、有法必依、孰法必殿。德髓预案中明碓税明突我公共事件虑急魔置工作寅　行责任追究制。封在突鼗公共事件虑急管理工作中作出突出贡献的先逛集髓和侗人要给予表彰和奖励。封　逞赧、谎鞭、瞒鞭和漏鞭突骚公共事件重要情况或者鹰急管理Ｔ作中有其它失聪、演皲行届的，依法封有　嗣责任人给予行政魔分；横成犯罪的，依法追究刑事责任。责任主髓不再局限于某一翔突鼗公共事件，而　是涵盖自然灾害、事故灾鞋、公共衔生事件、社台安全事件四大颊；在自然灾害中的不作属行焉也将受到　虎嗣。责任主髓按照分翔管理、分级鱼责的原则，不单指直接的耆事主髓，也包括相网的上级行政主管部　和各级地方政府。明罐了共同参舆虚置突骚公共事件的责任部朗，避免了以往责任主髓不明、相互推鋈　扯皮、胎误虞置事件睛楗的现象。由于有些突骚公共事件带有跨地域性，因此德髓预案既明碓属地管辖虚　置的责任主髓，也明碓主要的责任主髓和统一指挥的主髓，同檬髓现了协同、聪勤虎置事件的重活橙制。　第三，德髓预案按照不同的责任主髓，把全囡突骚公共事件虑急预案髓系设　属６佃居次。其中，德　髓预案是管德的，是全困虑急预案髓系的德纲，逋用于跨省级行政匾域，或超出事骚地省级人民政府虎置　能力的，或者需要由囡旃院负责虞置的特别重大突骚公共事件的虑封工作；毒项鹿急预案主要是园耪院及　其有嗣部朗焉虑封某一颧型或某线檀频型突骚公共事件而制定的虑急预案，由主管部　牵荫合同相闭部朗　组缴寅施；部朗虑急预案由制定部『¨ｊ负责寅施；地方虑急预案指的是省级人民政府，市（地）、躲（市）　人民政府及其基眉政榷组撤的鹿急预案，明碓各地政府是虚置骚生在富地突骚公共事件的责任主髓；企事　棠单位虑急预案刖碓立了企事紫单位是其内部骚生的突骚事件的责任主髓。　第四，德髓预案的编制本身也是一项制度劁新。缌髓预案在恝真德结我囡屋史缝验和借鐾圜外有益做　法的基磋上，缝迥集思鹰益、科擎民主化的决策遇程，按照依法行政的要求，并注重结合寅践而形成的。　缒髓预案通遇封圜外已经十分成熟的突骚公共事件界定、预防、鼗布、虎置、善後等做法的封比，吸纳了　许多圜外的成熟经黢和做法。虑兹税，预案的编制凝聚了畿代人的经黢，既是封客觐规律的理性缝结，也　是一项制度瘩ＩＪ新。　

新萃时评：以人焉本减少危害。参见：Ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｒｎ，２００６．１．９．　

维普资讯 http://www.cqvip.com 箭中圜突骚公共事件庶急预案的内容及宣践策略　“居安思危，思则有倩，侑则　患。”德髓预案是站在国家的高度封可能骚生的“危”做出的最大的　“借”。德髓预案要求各省、市、　、绑镇四级同步制定“地方预案”，各有阴部　搞好衔接，盘快将各佃　方面的预案燮成寅案，充分髓现了德髓预案出塞畴的核心俱值取向，即保障公聚生命财彦安全，维装圆家　安全和社畲稳定的思想。　

三、美回突骚公共事件臆急橙制的特黠及其封中回的兽示　美国突骚公共事件虑急横制主要是由美圆膦邦虑急事耪管理缌署（Ｔｈｅ　Ｆｅｄｅｒａｌ　Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ａｇｅｎｃｙ，ＦＥＭＡ）、聪邦虑急　割和有嗣的法律、法规组成的绝髓。　美国聪邦虑急事耪管理德署（ＦＥＭＡ）原柬是聪邦猖立横槽，其任耪是封灾害虑急虎理，并造行灾害　的防治　剖、恢｛复和减轻工作。美固聪邦虑急事耪管理德署的缒部彀于莘盛顿特匾，舆其缝常保持工作嗣　系的横槽有２７佃瞬邦政府橙横、美固红十字台和州舆地方政府的虑急事耪管理横耩。２００３年３月，美园　聪邦虑急事耢管理德署成焉新成立的团土安全部的一部分。聪邦虑急事耢管理德署的主要任旖是：（１）就　建立虞理规则和洪灾日常管理提出建蒜；（２）教台人们如何克服灾害；（３）帮助地方政府和州政府建立突　骚事件虑急虎理橙制；（４）协调聪邦政府横耩虎理突骚事件的一致行勤；（５）焉州政府、地方政府、小匾、　商柴界和佣人提供救灾援助；（６）培训虞理突骚事件的人具；（７）支持国家消防服耪；（８）管理团家洪灾　和预防犯罪保险　割等。聪邦虑急事耪管理忽署的槿力很大，被人稻禺美国的“秘密政府”。　聪邦虑急卦割（ＦＲＰ）于１９９２年４月由聪邦虑急事耪管理德署公布。聪邦虑急　割是美园聪邦各部　和橙横簸署的一项馅鼗。簧署惴蕺目的在于：（１）提高聪邦各部门和橙耩协稠一致虎理突骏事件的能力；　（２）兽勤灾害救助法的寅施；（３）骚择聪邦政府封州舆地方政府救灾努力的庶急反鹰、恢後和援助的支　持作用；（４）提供聪邦有嗣部『¨ｊ和横横的法定责任项下的援助。寅施聪邦虑急升割的目的是禺了勤＿昌膦邦　资源、馅稠聪邦行勤和提供聪邦支持，以增强州和地方政府、私人和自顾组缄在灾害虑急方面的努力。　此外，美困遐制　了大量的有嗣突骚公共事件的法律法规，如美圆在１９５０年制定了第一部舆虑封突　骚事件有网的法律《灾害救助和紧急援助法》；随後，１９７６年圆１坌ｒ通遇《全圆繁急状悲法》，１９７７年１Ｏ月　通遇《地震灾害减轻法》，以及１９８４年制定《反封圈陈恐怖主羲法》，以後相缝制定了《法律寅施通飙援　助法》、《有效反恐法》和《化睾品安全信息、埸所安全和燃料管理救滂法》等。徒近期出塞的遣些法律法　规可以看出，美圆突骚公共事件虑急横制的缌髓特黠是保障圆家安全，遏制恐怖主羲。　虑孩　，一佃国家如何建立突骚公共事件虑急虞理横制，是舆兹园的经滴骚展水平、政治髓制和面酶　突骚事件的筢囤和额度等因素相同聪的，因此不可能有统一的虑急虎理突骚公共事件的横制，但突骚公共　事件的虑急虎理晕竞有一些规律性的束西可以把握和普遍逋用的规则可以遵循。美国作鹧骚连圆家的领藤　羊，其鹰封突骚公共事件管理髓系的骚展基本代表了圆外突骚公共事件虑急管理骚展的一獯重要趣势。尤　其是“９・ｌｌ”事件後美困困土安全部的成立封骚逵国家的突骚公共事件管理髓制建毅具有畏期的影窖力　和深速的意羲，比如下面提到的畿黠做法就很值得中国睾召、研究和借鐾。　（一）增强各级政府及整佃社台的危楗管理意谶。徒突骚公共事件的畿率上耩，概率较小，但突骚事　件的不碓定性、突骚事件虞理畴同要求上的紧迫性以及危害的鹰泛性，要求政府乃至整佃社台必须提高突　骚公共事件的虑封能力和危楗意谶。　（二）需要耩建喜　的政府防筑突骚公共事件的管理楗槽。建立尊　的组触楼耩，使防筢突骚公共事　件的管理有了组擞保趱。寅践箍明，西方骚连国家通常都建立起柬了尊ｆ¨ｊ的突骚公共事件虑急管理楼耩，　并且在寅隙逼替中骚择了重要的作用。　（三）要加强虑封突骚公共事件的团隙合作能力。　靓世界各国政府面封的很多突鼗公共事件，其起　因和後果往往都具有园隙性，遣些危楼的有效虑封活勤都需要各国政府的参舆和合作。特别是随着园隙同