加快产业园区转型升级的路径选择

2012年4期（总第76期）湖南行政学院学报（双月刊）JOURNALOFHUNANADMINISTRATIONINSTITUTE No.4.2012GeneralNo.76收稿日期：2012－05－07作者简介：谢自强，男，湖南湘潭人，中共湖南省委党校、湖南行政学院教授，主要研究方向：产业经济学。

·经济管理·加快产业园区转型升级的路径选择谢自强（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006）摘要：要把产业园区建设成为新型工业化的示范区、经济转型升级的先行区、现代产业的集聚区，必须在发展理念上由注重经济发展向更加注重经济、社会、生态三者协调发展转变；在发展模式上由依靠政策优势驱动向创造综合竞争优势驱动转变；在产业战略上由生产制造基地向科技创新基地转变；在功能定位上由单一产业开发区向多功能综合性新城区转变。

关键词：湖南产业园区；转型升级；路径选择中图分类号：F4文献标识码：A文章编号：1009－3605（2012）04－0038－04我国产业园区经过20多年的艰苦创业，已经发展成为土地集约程度较高、经济发展速度较快、产业集聚效应突出的新型工业化的示范区，充分发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。

随着世界经济的深度调整和我国经济发展方式的深刻转型，产业园区传统的管理体制、管理模式、产业战略、功能定位已明显不适应新时期发展的需要。

产业园区发展的历程和经验表明，要保持自身的发展优势，必须把握国内外产业园区发展变化趋势及自身客观条件，不断调整定位，适时实施战略转型，谋求更高层次的升级发展。

一、完善和创新管理体制机制体制机制创新是开发区永恒的主题，也是开发区发展最根本、最持久的动力源。

坚持按照“小政府、大服务”的模式，遵循“精简、统一、效能”的原则，实行“企业化政府”管理模式。

首先，要根据开发区在功能定位上已经从单纯的经济功能区转向新的城市功能区的实际，可考虑对开发区与行政区进行合并，增加部分必要的社会管理职能，并适度增加社会管理方面的机构和人员。

但要切实防止机构的无谓膨胀，特别要防止由原来的管委会模式向一般行政区模式的简单复归，继续保持开发区精简、灵活、高效的运行模式。

其次，完善党工委、管委会领导下的投资建设公司法人治理结构，使之真正地成为独立自主、自负盈亏的市场投资主体，承担经济开发区载体的开发和建设职能，灵活地运用现代资本市场工具进行投融资活动，包括发行经济开发区建设债券和发展成为上市公司等。

第三，按照“企业化政府”的“小政府，大服务”的管理思路，本着“精干、高效、廉洁、专业”原则，创新机构设置和优化人员结构。

推进人事制度改革，实行全员聘用制、中层干部竞争上岗制、岗位工资制、双向选择制，全面激活队伍活力。

减少管理层次，简化审批手续，降低行政成本，提高办事效率和服务水平。

第四，发展社会中介服务组织，探索政府公共服务外包的运作机制，将传统体制下政府职能中较低层次和部门中间层次的职能分离出来，改由非政府性质的公务机构和中介机构承担，逐步形成政府、中介机构等共同参与、相互促进的公共服务体系。

开发区管理机构应把主要精力转到研究发展战略、营造投资环境、引导企业发展、加强社会服务上来，把工作重点放到为经济发展服务、为改善居民生活服务上来，逐步形成科学的、符合市场经济规律的运行机制。

第五，要进一步完善执法检查制度，推进综合执法，争取把工商、物价、卫生、质量监督等部门的分散执法转变成综合执法。

二、研究和实施综合政策体系在开发区建设发展过程中，政府的作用最重要的不是直接参与，而是引导和推动，从财政、税收、金融、人才引进等四个个核心领域，构建综合政策体系。

一是财政扶持体系。

设立产业引导资金，发展和壮大开发区的主导产业和特色产业。

设立技术研发基金和科技型中小企业孵化基金，对企业技术创新项目和技术创新体系建设进行补贴。

积极运用贴息、担保等政策倾斜手段，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导、拉动民间资金投入到产业发展的企业和项目中来。

争取政府采购支持。

二是税收扶持体系。

尽量发挥有限税收政策资源的最大效能，实现税收政策资源的优化配置。

通过采取多样化的税收优惠方式，逐步由直接优惠为主向间接激励为主转变。

直接优惠主要包括减税、免税、优惠税率和税收扣除等方面，间接优惠包括加速折旧、投资抵扣、亏损结转、费用扣除、提取风险准备金等，间接优惠具有较好的政策引导性。

充分发挥税收政策引导性，形成“政策引导市场，市场引导企业”的有效激励机制。

加大对产品研究开发、技术转化等科技创新环节的税收优惠，促进科技创新机制的形成和完善。

三是金融扶持体系。

建立多元化的投融资体系、完善的资本市场和担保体系。

由政府扶持，成立风险投资公司，设立风险投资基金，建立产业风险投资机制，鼓励对产业的风险投资。

通过安排部分种子资金，同时通过社会定向募股和吸收国内外风险投资基金等方式筹措资金，帮助企业发展。

积极为企业在国内外上市融资创造条件。

建立完善中小企业担保机制，拓宽企业的融资渠道，促进企业做大做强。

四是人才扶持体系。

实施人才素质提高工程，促进高校和企业的战略合作，建立以市场竞争机制为核心的人才资源开发机制。

调动政府、企业和个人三方面的积极性，加大人才引进和培养力度，同时引入市场机制，充分发挥市场机制的作用。

围绕建立科技人才的流动机制，完善配套措施，设立人才专项资金，对自带项目进区创业或转化成果的博士和海外留学人员，优先安排科技计划资金予以支持。

三、建立和健全区域科技创新体系，提升科技创新能力强化创新意识，并将科技进步作为立园之基、强园之本，在不断扩大外来技术溢出效应的同时，更加注重提高原始创新与集成创新能力。

一是适时出台增强自主创新能力、建设创新型园区、鼓励设立研发机构等扶持政策。

二是积极推进园区内的企业与高等院校和科研院所在项目开发、产学研联合体建设等领域的广泛合作，共建产业技术联盟，进一步提升园区企业的再创新能力。

三是积极鼓励和吸引科研院所、高等院校，利用园区政策环境等优势，入园创办或与企业合资、合作创办重点实验室、研究开发中心、技术工程中心等研发型高新技术企业，构建技术创新先导群。

四是加大研发投入力度。

争取国家和省市各类基金的支持，建立技术研发基金和科技型中小企业孵化基金。

要求企业研发投入占年销售额的比重达到7%以上。

五是加大力度培养和吸引自主创新科技人才，采取有效措施调动广大科技人员积极性。

四、健全投融资体制，创新投融资方式，加快基础设施建设步伐从总体上说，产业园的投融资体制要达到“六化”，即“投融资决策科学化”、“投融资主体多元化”、“投融资渠道多样化”、“项目建设法人化”、“项目监管法制化”、“资源配置市场化”。

一是投资建设公司创造条件，进入资本市场，依市场法则进行投融资，实现“投资―经营―回收―扩张”的良性循环，逐渐成为具有较强实力的建设投资主体。

对现有能够实行资产分离和经营的基础设施资产，进行全面的清理，通过资产评估和补办土地使用权出让手续，以现有资产作为管委会（政府）投资股本，并吸引社会民间资本参股，组建城建投资有限公司。

二是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，利用企业自身的活力和积极性，对投资项目区别对待，将建设项目划分为政府投资性项目、准经营性项目和经营性项目。

政府性投资，如征地、道路、管网等基础设施项目及公益性项目，除政府直接投资外，可采取委托方式，如BOT模式；准经营性投资，如水、电、汽、热等，通过政府公开补贴机制，在继续发挥建设投资公司控股积极性的基础上，实现投资主体多元化，导入市场竞争机制，使准经营性投资逐步转化为经营性投资。

政府性投资和准经营性投资，都要做到产权清晰，权责明确，谁投资，谁负责。

这既有利于政府职能调整，又有利于企业发挥自主权和积极性，使更多企业投入到开发区的建设之中。

三是瞄准国际国内资本市场及其发展态势，努力拓宽园区社会公益项目和城市基建项目融资渠道。

可供选择的融资方式包括：国外政府贷款，特别是无息或低息贷款；国内开发银行或商业银行贷款；申请发行建设债券，包括到国外发行债券；资产重组，包装上市，到资本市场融资；剥离有效资产，连同项目经营权出让给外商（TOT），使管委会（政府）得以全部或部分地收回投资；利用BOT（建设―经营―移交）或BT（建设―转让）的方式，引进国外资本参与可收费的城市基础设施项目的建设与经营；采用产权置换的方式融通基建项目建设资金，如用道桥冠名权、公共场地广告经营权等产权换取道桥的建设资金或公交站牌的建设维护资金。

五、加强土地管理，集约节约用地，完善征地拆迁工作一是建立产业用地数据库和土地集约利用评价指标体系，对土地利用效率和发展潜力进行科学评估。

二是加强对工业用地的集约利用。

要实行工业用地存量盘活鼓励政策，采取多方面措施盘活现有闲置用地，提高土地利用效率；鼓励建设标准厂房甚至多层标准厂房，引导中小企业进入标准厂房生产，尽可能不单独供地；鼓励企业扩张由新建改变为改建、加层，向空间发展；研究制定园区容积率标准，提高土地容积率。

三是逐步提高园区的进入门槛。

首先，要根据实际情况，制定差别化的单位土地面积最低投资和产出限额，并按照限额加强考核、监督和奖惩，防止土地资源浪费。

对达不到规定投资限额的项目，要引导其购买或者租用标准厂房。

其次，建立产业用地后评估制度，对单位面积用地实现的产出如增加值、就业、自主创新、税收等，以及土地用途是否改变等进行跟踪评估。

再次，制定园区产业淘汰标准，建立企业退出机制，实行土地置换，使一些不符合发展方向、效益较差、档次较低的企业逐步退出园区。

四是和谐推进征地拆迁。

和谐推进预征拆，坚定不移推行货币安置政策，充实征拆人员，提高人员素质。

六、培育壮大产业集群，构筑区域产业链的整体竞争优势一是继续围绕产业集群构建从研发、设计、中试、零部件生产、组装、销售到售后服务的完整产业体系。

二是根据自身的条件和优势，控制那些具有优势的产品增值环节，尤其是优势核心环节，扩散转移那些不具有优势的环节，构建开放型的一体化优势产业链。

通过控制产品价值链的优势核心环节，来控制整个产业链，提升园区的产业竞争力。

把产业链做大、做强、做高、做长，把综合实力和竞争力做强，把发展层次和技术水平做高，把产业链条拉长。

三是实行产业链“选商选资”，实现从招商引资到“选商选资”的根本转变。

在招商引资中，要严格按照区域专业化产业界定招商选资范围，在坚持项目入驻门槛的基础上，明确产业边界，坚持有所为，有所不为，围绕行业产业链寻找项目，提高项目关联程度。

这样，通过“选商选资”，实现园区产业升级，提升自主创新能力和持续竞争力。

四是加大力度培育和引进龙头企业，促进龙头企业对产业集群的拉动效应。

应花大力气培育和引进关联性大、带动性强的龙头骨干企业，发挥其辐射、示范、信息扩散和销售网络的产业龙头作用。